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　 失地农民安置模式选择研究 摘要：失地农民安置方式对失地农民生活具有重要意义。而传统安置模式的失效，引起失地农民问题的产生。土地换保障型、土地入股型、留地安置、综合开发及土地集中开发等创新安置模式，虽然顺利解决了城市化和失地农民发展的矛盾，实现了城市发展和失地农民的双赢。但是，从农民眼前利益和长远利益看，各有其优缺点，对安置模式的选择，应考虑长久可持续的就业安置和发展的模式，解决失地农民贫困化问题。 　　关键词：失地农民；安置模式；开发型安置模式 　　 　　建国以来，我国失地农民安置模式经历了19世纪50年代农业安置模式、80年代就业安置模式、90年代货币补偿安置模式等三次制度变迁阶段。而进入19世纪90年代后，由于传统安置方式的失效，引发失地农民问题产生。如何妥善解决失地农民问题，成为困扰各地经济发展的核心问题。2004年国务院和国土资源部先后出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》和《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，这些文件对完善征地补偿安置制度做出了许多新规定，并在原有安置方式的基础上创新了安置方式，使我国失地农民安置模式进入了第四个阶段，即制度创新阶段。实践中的失地农民安置模式主要有上海和江苏、浙江地区“土地换社保”方式、广东南海地区土地使用权入股模式、湖南咸嘉地区“留地安置，综合开发”模式和石家庄槐底村土地集中开发模式等，以上安置模式顺利解决了城市化和失地农民发展的矛盾，实现了城市发展和失地农民的双赢。本文拟对以上安置模式进行分析，并提出改进失地农民安置方式的对策建议。 　　 　　一、失地农民安置模式 　　 　　(一)农业安置模式 　　从建国初期到19世纪80年代以前我国对失地农民主要采用农业安置办法，如1956年安置办法中规定：“对因土地被征用而需要安置的农民，当地乡、镇或者县级人民委员会应该负责尽量就地在农业上予以安置；对在农业上确实无法安置的，当地县级以上人民委员会、劳动、民政等部门应该会同用地单位设法就地在其他方面予以安置；对就地在农业上和在其他方面都无法安置的，可以组织移民。组织移民应该由迁出和迁入地区的县级以上人民委员会共同负责”。另外1982年的安置办法中也提出《条例》还首次提出“因征地造成的农业剩余劳动力由县、市土地管理机关组织被征地单位、用地单位和有关单位分别负责安置”。安置的主要途径有：发展农业生产、发展社队工副业生产、迁队或并队、集体所有制企业吸收、用地单位吸收、农转非后招工安置等多项安置途径。 　　 　　(二)就业安置模式 　　1986年《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定：“因国家建设征用土地造成的多余劳动力，要通过发展农副业生产和举办乡(镇)村企业等途径，加以安置；安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位、全民所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。被征地单位的土地被全部征用的，经审查批准，可以转为非农业户口。”所以，1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》规定对失地农民主要采用招工安置和货币补偿相结合的安置制度，并规定“政府征用农村土地后，应组织失地农民就业，并安排一定指标将符合条件的失地农民招收为国有企业或集体企业的固定工，享受国家职工的各种待遇，对于未被招工的失地农民，发给安置补助费；政府对村集体和失地农民再发给土地补偿费以及地上附着物和青苗补偿费；同时，将失地农民的户口“农转非”，使之成为城市居民”。这种安置制度由于增加了非农就业安置方式，对失地农民而言增加了农转工的机会。由于当时重工思想和巨大的工农业“剪刀差”，它给失地农民带来的诱惑是巨大的，所以出现了失地农民“主动边缘化”，出现许多农民不惜放弃现有较好的工作与收入争取农转工和村干部利用职权为其亲属创造条件农转工，甚至出现许多非农民身份者“搭便车”农转工。所以这种招工和货币安置相结合的征地制度在当时得到了失地农民的极大欢迎，征地工作进行顺利，没有出现因为国家大量征地而引发较大社会矛盾的情况。 　　 　　(三)货币安置模式 　　1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》，除了规定政府在征地后应支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费外，对征地农民的就业、社会保障等问题几乎没有涉及。比如， 《土地法》第四十七条规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公