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简谈我国行政服务中心建设的组织社会学反思 育龙网核心提示： ［论文关键词］行政服务中心；组织社会学；合法性机制［论文内容摘要］行政服务中心是我国社会主义市场经济时期行政审批改革的新生事物 ［论文关键词］行政服务中心；组织社会学；合法性机制［论文内容摘要］行政服务中心是我国社会主义市场经济时期行政审批改革的新生事物。近年来随着其进一步发展与完善，深层次的一些障碍逐步暴露。针对该问题，从组织社会学角度进行反思，探讨了“中心”建设在“法律制度”“文化制度”“观念制度”“社会期待”四个方面存在的合法性制约。在组织社会学的制度主义流派中，“合法性机制”是其重要的解释逻辑。它是指“那些诱使或迫使组织采纳具有合法性的组织结构的行为的观念力量”，具体说，“合法性”的“法”不仅仅来源于法律制度，同时也来源于文化制度、观念制度、社会期待等，这些统称为组织的制度环境，对组织行为具有重要影响。上世纪90年代末及本世纪最初几年，为加快区域经济发展，改善区域投资软环境，增强招商引资吸引力，全国各地纷纷建立起“行政服务中心”。作为行政审批制度改革的新生事物，该机构的诞生，促进了政府职能的转变，初步树立起服务型政府的良好形象，它在转变机关作风、方便基层群众、提高行政效能、推进依法行政等方面所做的努力得到了广大投资者和老百姓普遍认可。当前，我国各地的行政服务中心在历经了最初的轰轰烈烈“创业”以后，近几年已趋于平稳正常运转，但这种平稳正常运转是处在与一些深层次障碍并存的状态之中，这种障碍最突出的表现便是在机制上。故本文以“合法性机制”为切入口，对我国行政服务中心建设在“组织社会学合法性机制”层面上做一个初步的反思。1.从“法律制度”角度看，行政服务中心虽以其便民、优质、快捷的服务口碑登上了大雅之堂，但其毋庸置疑缺乏清楚的法律地位和统一的规范要求。行政服务中心作为行政审批制度改革的新生事物，它的出现早于《行政许可法》①的出现。《行政许可法》中第二十五条有这样一段话：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”，此条款似可为行政服务中心的建立找到一个注脚。但事实情况并非如此，我国各地行政服务中心的建立，并不是《行政许可法》催生的，同时也没有因为有了《行政许可法》其法律地位就得到正式确立。我国各地行政服务中心的建立带有浓厚的自发性，除浙江、安徽、四川等少数省份对市、县一级“中心”的建立提出了明确要求并建立了省级“中心”外，至今绝大多数省级都没有建立“中心”，而市、县一级的“中心”也都是自发建立，上下没有隶属关系。市、县“中心”都是由地方党委政府发文明确其为政府的一个工作部门，给一点“地方粮票”的编制，赋予其“协调、服务、监督、治理”的职能。为便于协调相关平级部门，“中心”主任大多由分管市、县长挂名，政府一名副秘书长或政府办一名副主任任常务主任或直接兼任“中心”主任。这种地方政府自行组建的机构和自行赋予的职能在各地“中心”的运作实践中具有组织上的趋同，但是与全国自上而下建立的具有合法性法律地位的机构，如公安局、环保局、统计局等仍然不可同日而语。甚至就其名称而言，也是五花八门，全国没有一个统一的叫法，除了较普遍的“行政服务中心”外，还有“便民服务中心”“行政审批中心”“政务中心”“365便民中心”等等。为此，也有业内人士提出质疑：“中心到底是一个场所，还是一个机构”？相比之下，国外在制度上较为规范，“西方国家一般还通过立法明确了其一站式服务机构的法律地位，例如澳大利亚的Centrelink机构”。2.从“文化制度”角度看，行政服务中心虽然具有较系统的治理制度，但其实际运行中所沿用的仍是一种官僚文化制度载体的“科层制”。行政服务中心的组织结构分为“治理层”与“窗口层”。“治理层”由“中心”主任、副主任、科长、科员组成；“窗口层”则是各部门委派人员，由窗口主任和窗口工作人员组成。在这样的结构下，“治理层”对“窗口层”的治理有一个不能忽略的“中间变量”，那就是窗口人员的“原单位”。这个“原单位”是一个具有法律地位的部门，它对其所派驻“中心”的人员具有实实在在的调控功能，而“中心”“治理层”实施的对“窗口层”的监督治理、考核考评，尽管在“中心”正常运转中发挥着作用，但这种作用必须借助“原单位”才能落到实处。具体说，就是“治理层”对窗口人员的工作表现、服务态度的考评实绩必须与窗口人员“原单位”相衔接才能真正得到落实，对表现优秀的工作人员提出提拔重用建议，但是“中心”究竟没有直接任免权。“治理层”对“窗口层”的两大治理手段——“监督”与“激励”只能是弱意义上“合法性”的体现，即组织“不是一开始就塑造了人们的思维方式和行为，而是通过激励的机制来影响组织或个人的行为选择”。为改善这种“弱关系”，各地“中