晚清地方督抚权力问题再研究--兼论清末“内外皆轻”权力格局的形成.pdfVIP

清帝逊位与民国肇建一百周年国际学术研讨会论文集 晚清地方督抚权力问题再研究 ——兼论清末“内外皆轻权力格局的形成 李细珠 【内容提要】关于晚清中央与地方关系的权力格局，学界长期以来多信奉“外重内轻” 说。笔者通过对清末新政时期地方督抚权力变化的研究认为，辛亥鼎革之际，中央与地方权 力关系实际上己演变为“内外皆轻”的权力格局。在清末庚子至辛亥期间，随着新政尤其是 预备立宪的开展，清政府不断加强中央集权措施，地方督抚的权力被收束而日益变小，其干 政的影响力也有一个逐渐减弱的趋势。但与此同时，清政府中央集权的实际效力却并不显著， 反而随着统治集团内部矛盾的激化而有削弱之势。这样，便形成“内外皆轻”的权力格局。 一方面，清廷并没有建立强有力的中央政府，也未能真正控制全国的军权与财权，中央集权 有名无实；另_方面，各省督抚也不能有效地控制地方军权与财权，在地方已没有强势督抚， 更没有形成强大的地方势力。武昌起义前夕，正是地方督抚权力明显削弱，而清廷中央集权 尚未强固之时，在此权力转换临界的关键时刻，革命爆发，无疑是对清王朝的致命一击。’ 【关键词】清末新政地方督抚预备立宪 中央集权 内外皆轻 晚清督抚制度研究的最大难点，是督抚权力的消长及其与清政府关系的微妙难以把握。 学界讨论晚清督抚权力问题，主要是在中央与地方关系盼框架之内进行。检视已有相关论著， 可谓聚讼纷纭。其中影响最大的观点是以罗尔纲先生为代表的所谓“督抚专政”与“外重内 轻”的权力格局说，①．一直在学界占据主导地位；自刘广京先生提出商榷以后，也有学者试 图对前说进行修正，②但论者多着力于对前说的否证，而并没有提出系统的令人信服的新观 ①早在罗尔纲先生之前，已有学者论及“督抚集权”问题。(沈乃正： 《清末之督抚集权、中央集权与同 署办公》，‘社会科学》第2卷第2期，北平，国立清华大学，1937年1月，第311-342页)稍后，罗尔纲先 生从湘军的兴起，论证咸同以后“兵为将有”的起源，并指出将帅各私其军而出任疆寄，正不可避免地造 成“外重内轻以致于分崩割据的局面”。 (《清季兵为将有的起源》， 《中国社会经济史集刊》第5卷第2 期，南京，国立中央研究院社会科学研究所，1937年6月，第235—250页)后来，在《湘军新志》一书中， 罗尔纲先生正式提出“督抚专政”说： “晚清兵为将有的起源，始于湘军，……这种兵为将有的局面，所 以会直接的影响到政治上去而牵动了一朝的政局，却是由于湘军将帅得有总督巡抚的地位，因为他们既擅 兵柄，又握有地方上的财政、民政等政权，，于是他们便上分中央的权力，下专一方的大政，便造成了咸 同以后总督巡抚专政的局面。”因为曾国藩的湘军与李鸿章的淮军、袁世凯的北洋新军一脉相承，晚清“督 抚专政”的直接后果，便是在民国初年袁世凯死后“北洋军阀遂演分崩割据之局”。(《湘军新志》，商 务印书馆1939年版，第232、244页)罗尔纲先生的这个观点，在其数十年后重新修订的《湘军兵志》(中 华书局1984年版)中也没有改变，同时在学界有着广泛的影响。大陆学者关于曾国藩与湘淮军史研究的代 表性著作，如朱东安的《曾国藩传》(四J11人民出版社1985年版)和《曾国藩集团与晚清政局》(华文出 版社2003年版)，龙盛运的《湘军史稿》(四川1人民出版社1990年版)，樊百川的《淮军史》(四川人民 出版社1994年版)，对于晚清民初政局的认识，都秉承了罗尔纲先生由“督抚专政”而“军阀割据”的基 本论断，并不同程度地予以较深入的阐述。另外，台湾学者傅宗懋论清代督抚制度，亦持晚清“督抚集权” 说，其结论是：“地方督抚集兵、财、刑、外交诸权于一身，平添封建割据之观念，民国初年之军阀割据、 混战不已与夫联省自治之说，亦脱胎有所矣。”(《清代督抚制度》，台湾政治大学政治研究丛刊第四种， 1963年版，第194、206页)这与罗尔纲先生的观点并无二致。 ②较早对湘淮军“军阀”说和“地方分权”说提出不同意见讨论的是台湾学者王尔敏的《淮军志》(据作 者自记成书于1967年，笔者所见为中华书局1987年据台北中央研究院近代史研究所专刊(22)1981年2月版 19l 清帝逊位与民国肇建一百周年国际学术研讨会论文集 点。地方督抚的权力问题，关涉到晚清中央与地方的权力格局，以及清末民初中国的政治走 向，是晚清政治史研究绕