我国行政主体制度的解构与重构3.docVIP

我国行政主体制度的解构与重构 ——兼论当前正在进行的现代警务机制改革 贾建平 摘 要：大陆法系主要国家的行政主体均是以行政分权为基础来设立的，行政主体均是公法人。在我国，适应行政诉讼被告资格确认的现实需要，对国外的行政主体理论进行了移植，但这种移植是错位的。笔者认为，随着行政法治的发展，应当重新构建我国的行政主体制度。重构后的行政主体包括国务院、地方各级人民政府、法律或者地方性法规授权的法人组织。根据这一新行政主体理论，现代警务机制改革首先应进行国家警察机关与地方警察机关的分设，然后据此划定行政主体范围，确定行政诉讼被告和行政复议机关。 关键词： 行政主体 重构 警务 改革 胡锦涛同志在党的十八大报告中指出，要深化行政体制改革，优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革，同时要创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。在依法推进行政管理体制改革的过程中，很多地方都在不断探索创新行政管理体制、机制和管理方式，如公安机关的警务机制改革等。然而在我国传统行政主体理论指导下，行政改革遭遇了一些瓶颈性问题，如行政效率与行政主体多元化的冲突问题、行政诉讼被告的明确性要求与行政主体复杂化的冲突问题等。因此笔者认为有必要对我国传统行政主体理论重新审视，从而为包括警务机制改革在内的行政体制机制改革提供强有力的理论支撑。 一、我国行政主体制度的移植与历史变迁 （一）大陆法系主要国家的行政主体制度 法国是行政法母国，最早提出行政主体的概念。在法国，“行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。……行政主体是实施行政职务的主体，行政职务不是私人事业，行政主体只能是公法人。”行政主体是法律创设的概念，旨在把不同的公务员的行为统一起来，使行政活动具有统一性和连续性。首先，根据三权分立的宪法原则，行政权属于国家，国家是当然的行政主体。其次，根据1958年宪法的规定，市镇、省和海外领地是法兰西共和国的地方团体，这些地方团体依法由选举产生的议会自主进行管理，即国家将部分的行政权分给了地方，从而在国家之外就有了以地域为基础的地方团体这一行政主体。第三，国家和地方将特定的、相对独立的公务从一般的行政职能中分离出来，交由专门的组织来行使，独立管理特定的公务，并独立承担由此而产生的责任，由此产生的公务法人是第三类行政主体。公务法人不是以地域为基础，而是以特定的公务为基础。 在德国，“行政主体是指在行政法上享有权利、承担义务，具有统治权并可设置机关以便行使、借此实现行政任务的组织体” ，主要包括六类：一是国家，二是公法人（公法社团、公共营造物、公法财团），三是具有部分权利能力的行政机构，如大学的系或学院，四是被授权的人，如飞机机长和船长，五是私法组织的行政主体，如私法组织的公企业，六是作为行政主体的人民。 在日本，“行政主体即是行政权的归属者” ，根据这种观点，行政主体包括三类：一类是基于国民主权主义的思想，行政权来自国民，基于国民庄重的委托而归属于国家，国家是最原始的行政主体。第二类是地方公共团体，是国家将一部分行政权交由地方公共团体来行使。第三类是其他公共团体，是国家或地方将属于行政的特定事业委任给其他独立法人来行使，主要有三种：一是根据公共资金的投资而设置的具有财团性质的团体，即行政法人（营造物法人）；二是由有利害关系的人组成的具有社团性质的团体，即公共组合；三是采用株式会社等私法组织形态而实质上承担一定的公共服务性质任务的组织，如废弃物处理会社，是由地方公共团体出资设立的团体。 从以上国家行政主体制度可以看出，尽管各国关于行政主体的概念和设置不完全相同，但它们有一些共同特征：一是都基于行政分权而设置，行政主体呈多元化趋势；二是行政主体是行政权的载体，也就是行政主体都必须是法人；三是各级政府职能部门只是代表各级政府具体实施行政活动，其本身不具有独立的法律人格，不是行政主体。 （二）我国行政主体制度的移植 国内行政主体的概念是在1989年《行政诉讼法》制定前后提出的，关于行政主体的论述较早见于姜明安先生主编的《行政法概论》。他认为行政主体是国家行政权力的拥有者与国家行政管理活动的实施者，所有有权进行国家行政管理活动的组织和个人都是行政主体。此后关于行政主体的论述不断提出，如张焕光、胡建淼先生认为行政主体就是在特定的行政法律关系中处于管理一方的主体，分为外部行政主体和内部行政主体；罗豪才先生认为行政主体是一个组织，该组织要具备三个要件，即享有行政权力、能以自己的名义从事行政管理活动、能独立承担法律责任；张正钊认为行政主体是指参加行政法律关系，依法拥有行政职权，能以自己的名义行使行政职权，并能独立地为自己行使行政职权