辩证看待政府平台融资,稳妥化解地方政府债务风险.docVIP

辩证看待政府平台融资，稳妥化解地方政府债务风险 詹向阳 中国工商银行金融研究总监 一、地方政府融资平台的现状分析 关于“地方政府融资平台”，目前国内尚无标准定义，为了方便对这一问题的研究和讨论，我们有必要将其含义界定清楚。结合目前学术界和业界的讨论成果，我们认为“地方政府融资平台”（以下简称“融资平台”）是指由地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企(事)业法人机构。 融资平台作为地方政府的融资载体，并非新生事物。早在上个世纪90年代我国多个地方就已经有了初步探索。为了给市政建设融资，一些地方政府建立了城市基础设施投资建设管理公司或国有资产管理公司等融资平台作为借款人，将若干基础设施建设项目打包，统一向银行贷款，并以财政出具的还款承诺作为偿债保证。这种“打捆(打包)贷款”业务最早由国家开发银行开办，随之各家商业银行纷纷涉足，后因存在风险隐患在2006年被监管部门叫停。此后，以重庆为代表的一些地方政府对政府融资平台的机制进行了规范和完善，通过制度创新将政府融资平台推入新的发展时期。 2009年3月，为应对国际金融危机的冲击，落实中央政府4万亿元投资计划的配套资金，人民银行和银监会联合下发了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。至此，平台得到了监管部门的支持与肯定，国内各级地方政府融资平台发展步入高潮。 结合国家审计署于2011年6月27日发布的《全国地方政府性债务审计结果》报告，我们认为现在融资平台有以下几个主要特征：一、债务余额迅速增长，增速有所下滑。截止到2010年末融资平台公司政府性债务余额接近5万亿，占地方政府性债务余额64.4%，2010年末全国地方政府债务余额达到10.7万亿，较上年增长18.86%，但是增速下降43%；二、融资平台层次增多，层级逐步向下扩展。2008年以后平台层级由省级政府向地市级和区县级政府扩展，甚至乡镇政府也设立了融资平台，到2010年各级政府融资平台共6576家，其中72%的融资平台集中在区县级政府；三、银行信贷成为融资主渠道。银行贷款是地方政府融资的主要资金来源，而债券所占份额只有7%；四、地区政府对融资平台的管理上进行了创新，较之九十年代有了一定的创新；五、银行对于融资平台贷款的严格管理和规范运作对控制平台融资风险起到了重要的促进作用。 在10.7万亿的地方债务中，银行贷款占79.1%，这引起了中国甚至世界对新一轮中国银行贷款坏账和大规模银行风险的担心。在此我要以中国工商银行为例来说明大部分融资平台贷款是有偿还能力的，其还款来源是完全可以覆盖他的借款额度的。中国工商银行对融资平台项目贷款设置了比较高的门坎，并且坚持对政府融资平台项目进行科学精细化管理，贷款投放立足于同项目现金流和建设期进行匹配。从目前情况看，中国工商银行贷款支持的政府平台建设项目主体都是合法的，建设项目符合国家规定审批或核准的程序，还款资金来源是充足的稳定的，依靠项目自身现金流还贷全覆盖或基本覆盖贷款占比高达93%。中国工商银行融资平台贷款不良率仅有0.3%，同时，在国家要求和银监会敦促之下，我们对这0.3%不良贷款的拨备率达到了1066%，因此融资平台贷款的风险是可控的。当然，仅以中国工商银行为例并不能够说明全部问题，但我们最近看到审计署新闻发言人在就政府性债务和融资平台安全性问题的发言中指出在已审计出来10.7万亿地方债务中逾期不还的只有1.28—2.23%，并不构成系统性风险。我们对于审计署的判断是认同的。 二、辩证看待地方政府融资平台发展 当前围绕地方政府融资平台出现了很多的争论，我的观点是地方政府融资平台不是洪水猛兽，它是地方政府投融资体制机制的改革和创新，它的出现和发展都有着客观的合理性和必要性，但是对于地方政府融资平台所存在的政府隐性担保、运作机制不健全、负债率过高和监管不力等风险隐患必须予以高度重视，妥善解决，确保其健康可持续发展。 第一，政府融资平台是地方投融资机制的创新，对支持我国经济持续健康发展起到了积极作用。2009年以来政府投融资平台吸取了以往教训，重塑了地方政府投融资体制机制，首先实行了政府管理者职能和投资者职能分离，由具有独立法人资格实体承担投融资主体及其责任，政府通过这些平台筹措建设资金，融资平台通过独立市场运作获得收益