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第七章环境监督管理制度建设与探讨 ·1235· 论欧盟法中的预警原则 褚晓琳 (上海海洋大学海洋学院上海201306) 摘要欧盟法对预警原则的纳入是一个渐进的过程。在欧盟成立之初，欧盟基础性条约并未提及预 警原则。然而，随着欧盟法的发展，其中的预警原则也不断成熟，并逐渐发展成为欧盟环境保护的基 本原则。另外，欧盟法中有关预警原则的规定和相关欧洲法院判例对预警原则的适用和阐释也进一步 促进了预警原则的完善发展，提升了预警原则的国际法地位。 关键词欧盟欧盟法预警原则 一、预警原则概述 在环境法中引入预警原则源于对环境危险不确定性，以及科学欠缺对人类活动影响进行准确 评估的能力的认定。也就是说，虽然目前人类拥有较为先进的科技，并对环境危险有一定的认 识，但是自然界是纷繁复杂的，人类不可能对其完全认知。因而，在面对诸多不确定时应采取谨 慎的态度，以更好地保护环境，预防危险的发生。早在1966年，便有学者指出，“一项管理性的 原则应是：在对改变了的自然现象加以研究，并合理明确其性质和作用之前，人类也不应受制于 危险，消极等待危险的发生。如违反这项原则将导致灾难性的后果¨J。” 关于预警原则的定义，很多学者认为，《里约宣言》原则15对预警原则作了最为权威的表 达，其规定“为了保护环境，各国应按照本国的能力广泛适用预警措施，遇有严重或不可逆转 的损害威胁时，不得以缺乏充分确实的科学证据为理由，迟延采取防止环境恶化的符合成本效益 79 的措施‘2]0 其他一些国际条约、国际组织宣言或决议以《里约宣言》原则15为范本，对预警原则也作 了规定。例如在海洋环境保护领域内，1992年《保护波罗的海海洋环境公约》第3条规定，“当 有合理根据认为直接或间接引入海洋环境的物质或能量可能对人类健康带来灾难，危害生物资源 和海洋生态系统，损害舒适性，或者干扰海洋的其它用途，即使在没有结论性证据证明引入与后 果之间的因果关系时，缔约方也应通过采取预警措施以适用预警原则。” 1992《保护东北大西洋海洋环境公约》为防止废物污染和交通污染，“要求各缔约方在有合 理理由认为直接或间接排放到海洋环境中的物质可能危害人类健康、损害生物资源和海洋生态系 统、破坏优美环境或妨碍海洋的其他正当用途时，应采取预警措施，即使关于排放物质与危害结 果之间的因果关系还未形成最终的科学结论。” 在海洋生物资源养护和管理领域中，1995年《联合国鱼类种群协定》第6条规定，“会员国 应通过预警方法养护、管理并勘探跨界鱼类和高度洄游鱼类种群。并强调各国在资料不明确、不 可靠或不充足时应更为慎重。不得以科学资料不足为由推迟或不采取养护和管理措施。” 1995年FAO《负责任渔业行为守则》则将预警原则列为“一般原则”，规定：“各国、分区 域和区域渔业管理组织，应当利用目前最佳的科学依据，普遍采取保护、管理和利用水生生物资 源的预警方法。不应当把缺乏足够的科研资料，作为推迟采取或不采取措施，来保护目标物种、 与之相联系的物种或对其依赖的物种以及非目标物种及其环境的理由。” 虽然不同的国际条约、国际组织宣言或决议对预警原则的表述各不相同，但是它们存在一定 共性，都对预警原则的基本特征作了描述。首先，预警原则对环境保护决策具有指导意义，有助 于决策者解决包含科学不确定性的环境问题。然而，这并不是说，根据预瞽原则，所有可能导致 ·1236· 中国环境科学学会学术年会论文集(2010) 损害的活动都应被禁止。而是应根据举证责任倒置，如果行为方能够证明其计划采取的活动不会 对环境造成危害，那么该项活动可以继续进行，否则管理者应及时采取预警措施。 其次，根据预警原则，在环境决策中不仅需要解决那些明显的确定的危害，而且对那些可能 发生的环境危险也应谨慎处置，从而更好地保护环境与资源。显然，较为明确的危害容易成为环 境决策的考量因素，而具有不确定性的危险则较难被观察，也很难在决策过程中予以确定。然 而，虽然这些不确定性的危害可能在短期内表现为微不足道或具有临时性，但是经过一段时间的 累积却可能演变为严重的灾难。 最后，预警原则要求在采取行动之前应先进行评估。评估先于行动，即应先对某项活动所造 成的环境影响进行评价，并考虑到其它可