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地学哲学与土地法 论我国现行土地立法的价值选择 忻梅冯志文 (中国地质大学北京) 擅 要：作为3大生产要素之一的土地资源不是一般资源，是涉及国计民生的我国经 济社会发展的战略资源，土地资源的法制保护非同一般。我国又是人均耕 地低于世界人均水平的国家，工业化和城市化进程中又大量需要土地。对 于有限的土地资源来说，完善的法律对于房地产市场健康发展和国民经济 宏观调控至关重要，对国家土地利用战略和经济发展战略比市场调节更具 有不可比拟的作用。推进具体事项上制度构建，完善立法保障已是一件迫 切的任务。通过有序规范土地资源开发、利用的科学立法，依法保障和推 进国家的整体发展渐成各方共识，为此需要从理念追求和制度构建的价值 选择上做出探索，对我国的土地立法中贯彻经济和社会的科学发展、可持 续发展、以人为本、保护农民权益、切实保护耕地、合理利用土地和建构 和谐杜会具有重要意义。 关羹词：土地立法；战略资源；国计民生；价值选择 一、我国土地利用和土地立法现状 立法是保障资源合理利用的基本手段。在市场经济比较发达 的国家，对土地利用的原则、方法等都有明确的法律规定。 一近年来我国的土地立法已有可喜的成果。改革开放以来，中 国的土地立法，大大超过了改革以前30年立法量的总和。至今， 全国人大及其常委会、国务院及其部委局等共制定和颁布的法 件。此外，地方人大和政府先后制定颁布了200多件地方法规和 地方规章。这些土地法律、法规及规章的颁布，初步形成了以 ． ·227· 地学哲学与国土资源保障和储备学术会议论文集 《中华人民共和国土地管理法：}为核心的具有中国特色的社会主 义土地法律体系的框架，这是十一届三中全会以来，我国土地法 制建设所经历的历史性的跨越。然而，我们也必须清醒地看到， 在我国加速土地立法的同时，也出现了一些值得注意的问题。尽 管法律法规立了不少，可许多调整土地关系的有关法律仓促出台 后，经不起实践的检验和跟不上快速发展的需要。这些法律本身 的问题己经和正在制约着土地资源的保护和经济生活的健康发 展，也使我们看到离科学完备的土地法制还有相当的距离。 土地法律法规是关系广大人民群众(包括9亿农民的)切身 利益和国民经济发展战略的法律，能够体现法制、维护私权、保 障资源的土地法律制度，将对国计民生具有重大意义。 目前，我国的土地资源利用中存在诸多弊端。比如，决策体 制不规范、决策机构不健全、土地管理粗放、用地无计划、滥用 征地权、土地出让总规模过大、用地不合理、土地利用率不高， 等等。造成了土地这种稀有资源的浪费，主要是因为土地管理没 有完全纳入规范化、法制化轨道。追问其深层原因，不难发现， 除了土地执法存在严重弊端外，我国土地立法本身的价值选择上 就存在着诸多偏差。上述土地立法存在的问题说明我国土地立法 质量不高。劣质的法律不仅起不到规范行为、稳定社会的作用， 反而会依法危害社会的发展。当前，我国土地立法从客观上看存 在着某些方面的立法滞后和价值选择偏差，出现了与社会主义经 济发展不相适应的一系列问题，已影响到经济的健康发展和对土 地权利人合法权益的有效保护。如何提供高质量的土地立法以服 务于我国的经济建设已成为摆在我们面前的重要课。因此，中国 土地立法的当务之急是提高立法质量，迫切需要通过及时、合 理、有效的制度创设来加以完善，制定出利国利民的好的土地法 律法规，担当起保护土地资源、维护私权和保障科学、．持续、和 谐发展的作用。 ·228· 地学哲学与土地法 二～现行立法的价值选择 立法的价值选择是法律的灵魂，它体现法律的利益定位和价 值引导。我国现行土地立法体现如下价值选择： ． 1．在多方利益关系中选择政府本位 中华人民共和国土地管理法中体现国家本位