第二章公共管理主体..ppt

公 共 管 理 学 公共管理主体 官僚制和官僚制理论 官僚制作为实践中的一种国家政治统治与社会管理方式有着很长的历史发展过程，它是一个国家中的官僚组织和行为体系，是国家政治体系中的一个组成部分，是国家对社会实行统治和管理的工具，是在社会统治和支配行为发展到一定阶段而出现的制度化社会组织现象。官僚及其官僚体制的全部功能都服务于国家的这种统治和管理的目的。 只是在马克斯·韦伯为这种制度作了命名并提出了官僚制的“合理性”建议之后，人们才开始关注这一统治和管理制度的基本形式和发展历程，并在此基础上不断地提出建设和改进官僚制的方案。 一、官僚制的历史源流 在中国，人们很早就注意到官僚这一政治生活中的特殊现象，因而在中国古籍中很早就出现了“官僚”一词。但在中国战国以前的夏商周、11世纪神权统治下的西欧，国家管理者还不是现代意义上的“官僚”。 官僚制的出现是社会分工的结果，国家政治统治和管理领域中分工使官僚呈现出职业化的趋势。比如，早在战国时期，特别是在秦统一中国后，就出现了一个专门的食禄阶层，它标志着官僚开始成为国家政治生活中的一个重要组成部分；中国社会曾通过科举考试选拔专门从事统治和管理人才的做法等。 在古代中国、埃及和晚期罗马帝国都曾存在过官僚制的形式，而且这些国家和地区官僚制的存在也是这些历史上伟大帝国强盛的标志。 官僚制的历史源流 秦始皇统一六国和建立起帝国统治后，以郡县制代替封建制，中央集权的官僚制也就自然而然地成为惟一选择。特别是隋唐科举制的兴起，使中国古代官僚成为一种比较典型的前现代官僚制形式，成了“特别现代的、和平的和官僚体制化的社会最完美的代表”。 现代官僚体系的出现，首先是同欧洲中央集权国家相联系，是在资本主义政治经济二元化的过程中逐渐形成。 在西方，大致在18世纪中期，大陆国家就开始了对官僚体系的认识。到了19世纪后期，英国文官制度的出现则标志着现代意义上的官僚制作为一种行政体制而正式进入政治生活的领域。 二、马克斯·韦伯的官僚体制理论 马克斯·韦伯对官僚制通过历史主义（尽管是非决定论）的分类法，不仅使人们一目了然地认识到不同类型官僚制的性质、历史地位，而且也能够领悟官僚制的发展方向。 韦伯在宏观历史视野中探讨人的社会支配行为，认为存在着三种形式的支配行为：理性及法理型的支配、传统型支配和个人魅力型支配。相对应，也存在着三种类型的权威：“合理－合法的权威”（Rational-Legal authority）、“传统权威”（Traditional authority）和“卡里斯玛”权威（Charisatic authority）。 根据韦伯的看法，任何组织都必须有某种形式的权威做基础。适当的权威能消除混乱，带来秩序，没有这种权威的组织就无法实现组织目标。 韦伯关于社会支配行为研究的目的是要揭示从传统的支配方式向理性支配方式过渡的可能性与条件。因为，在三种类型的支配方式中或统治方式中，韦伯所倾心的是合理－合法的支配方式，这就是他努力要建构现代官僚制模式的原因。 以“卡里斯玛”权威为基础的社会支配方式 “卡里斯玛”权威式的社会支配方式以对个人超凡能力、英雄主义精神、典范品格的崇拜、迷信为基础，是一种短暂的、不稳定的支配形式。 韦伯认为，在中国和欧洲古代，都存在过一个个人魅力型的统治时期，并指出支持这种统治的是个人的品质，或者是源于氏族、宗族和体现在个人身上的神性。 根据韦伯的判断，个人魅力型的统治往往是发生在共同体遭遇某种危难的时候，由于个人创造出了奇迹，由于个人创造出了奇迹，使信仰他的民众转危为安。 个人魅力型的统治只是一种临时的和随机性的存在方式，它或者通过不断的危难来加以证明，或者转化为另一种统治方式。韦伯认为，历史事实往往表现为后一种，就是个人魅力型的统治由于接班人的出现而转化为血统继承的世袭制。 以“传统权威”为基础的社会支配方式 世袭制在最初的形态上表现为宗族家长制，但很快就演化为家长制条件下的官僚制形式。这种官僚制也就是韦伯所考察的传统型官僚制，是一种没有专业管理技术的官僚制，最为重要的是这种官僚制不具有合理的法律制度。 建立在“传统权威”基础上的社会支配方式以对传统文化的信仰与尊重为基础，相信传统因源远流长而神圣不可侵犯，相信拥有权力者按照传统实施统治具有合法性。 这种权力的特点是： 世袭性——王之子恒为王，公之子恒为公； 封建性——主人与臣仆的关系，信奉家长制； 绝对性——言即法，权力不受限制。 在家长制的条件下，作为社会的支配行为方式的最基本特征就是个人的恭顺。权威的行使者并不是工作中的“上级”，而是个人的“主人”。行政职员主要不是官吏，而是个人的随从。行政职员与主人的关系取决于个人的忠诚，而不是官吏无私的职责观念。 以“合理－合法的权威”为基础的支配方式 “合理－合法的权威”以组织内部各种规则作为权