养老保障制度改革 - 蔡昉.pdfVIP

养老保障制度改革 蔡昉 在很大程度上，刘易斯转折点是人口转变的一个结果，因此，这个发展 阶段变化与人口老龄化是相伴而来的。此外，二元经济转换和经济体制转轨， 也都同时与该转折点的到来，以及养老保障制度建立密切相关。所以，建立 和完善养老保障制度是在经济转折期间一项至为重要的任务，并且这个任务 被深深打上了特定发展阶段的烙印，具有诸多与其他国家不尽相同的中国特 色。从另一方面看，作为老龄化的后来者以及“未富先老”的国情，也使中 国有机会借鉴发达国家已经有过的经验和教训，对其进行去芜存菁华式的模 式选择，从而获得制度上的后发优势。 在经济发展到达转折点的情况下，如何从中国发展阶段特点以及面临的 特殊挑战出发，构建一个既符合养老保障制度建设一般规律，又与中国的需 求及能力相适应的养老保障模式，是一个既需要不断探索，又具有紧迫性的 问题。本章在回顾养老保障制度改革进程的基础上，提出这个领域中亟待解 决的改革和完善问题，并着眼于澄清一些关于养老保障模式的传统认识和实 践，提出思路性的政策建议。 第一节 养老保障制度改革简史 早在国有企业改革的初期，一部分国有企业就开始了养老社会统筹的试 点。随着 1986 年开始的国有企业废除终身雇用制，开始对合同工制定新的社 会保险办法，即由个人、企业和国家按照一定的比例共同出资，形成一个退 休基金。根据企业的实际需要，从该基金中划拨退休金。1991 年颁布了《关 于企业职工养老保险制度改革的决定》。这一阶段改革的结果是，到 1996 年 为止，大多数国有企业职工、70%～80%的集体企业职工以及 1/3 的非公有企 业职工，已经加入到了退休金制度中，全国大约有 8000 万职工向退休金基金 缴费。 经过这一阶段的试验，1997 年，国务院正式颁布了《关于建立统一的企 业职工基本养老保险制度的决定》，决定建立统一的社会统筹和个人账户相结 合的城镇职工养老保障制度。决定规定，企业职工达到法定退休年龄（男性 职工 60 周岁，女性干部 55 周岁，女性工人 50 周岁），且个人缴费满 15 年的， 退休后可以按月领取基本养老金。基本养老金主要由基础养老金和个人账户 养老金构成，基础养老金月标准相当于当地上年度职工月平均工资的 20%左 右，个人账户养老金月标准为本人个人账户（比例为本人工资的 11%）累计 储存额的 1/120。国家参照城市居民生活费用价格指数和职工工资增长情况， 1 对基本养老金水平进行调整。 1998 年 8 月，国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和 行业统筹移交地方管理有关问题的通知》。又实现了职工养老保险全国并轨， 由市级统筹向省级统筹过渡，养老金的差额缴拨改为全额缴拨，并实施养老 金社会化发放。2002 年社会化发放率达到 99.4% 。 中国的基本养老保险最初只覆盖国有企业和城镇集体企业及其职工。 1999 年，中国把基本养老保险的覆盖范围扩大到外商投资企业、城镇私营企 业和其他城镇企业及其职工。省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以 规定将城镇个体工商户纳入基本养老保险。2002 年，中国把基本养老保险覆 盖范围扩大到城镇灵活就业人员。 2000 年国务院印发了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，决定 2001 年先在辽宁全省和其他各省（自治区、直辖市）确定的部分市进行试点。 与 1997 年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》相比，2000 年的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，着眼于解决养老保险制度改 革中的转轨成本问题1 ，有利于同时解决养老保险问题中的“新人”、“中人” 和“老人”的问题，并形成多支柱式的养老保险体系。这个试验目前已经在 东北三省，即辽宁、吉林和黑龙江继续进行。这项试验主要着眼于解决下列 问题。 首先，通过把个人账户规模缩小，由空账变为实账。为了解决社会化养 老体系形成过程中遇到的转轨成本问题，在完善城镇企业职工基本养老保险 制度上，试点方案在坚持社会统筹和个人账户相结合的基本制度的前提下， 调整了个人账户规模，加强个人账户基金管理。具体来说，把个人账户的规 模从相当于个人工资的 11%降为 8%，将个人