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。 。 。 。 。 。 。 第八章 分税制预算管理体制 我国预算体制的历史变迁 一、1980年以前高度集权的计划型财政体制 （一）统收统支体制的调整历程 1．1949～1952年的中央高度集权型的财政体制。建国之初，我国正处于国民经济恢复时期，为了尽快医治战争创伤，恢复生产，发展国民经济，稳定社会，改变长期革命战争中财经工作分散管理的局面，我国实行了高度集中、“统收统支”的财政管理体制，即地方收入集中于中央，地方支出由中央统一审核、逐级拨付，地方财政收入与支出之间基本不发生直接关系，中央政府处于绝对主导地位。 1949～1952年的中央高度集权型财政体制的主要特征：一是收入和支出高度集中。全国各地的主要收入，统一上缴中央金库，没有中央命令不得动用。地方的财政收入都上缴给中央，?地方的财政支出由中央统一规划；各级政府收入的主要来源是工业企业，?而工业企业的盈利很大一部分来自于计划体制下扭曲的相对价格；税制非常简单，?没有所得税和资源税，企业向国家上缴利税；税负主体只有国营企业，而国营企业的产量、产品价格等经营要素都是由国家计划决定的，因此执行收税任务的难度很小。支出由中央集中统一管理，地方一切开支均需经中央批准，统一按月拨付。二是财政管理权限集中于中央。包括税收制度、人员编制、工资和供给标准，预决算和审计、会计制度统一由中央制定、编制和执行。一切收支项目管理办法统由中央政府制定，一切开支范围及开支标准也由中央政府决定。三是中央和地方的收入分享机制。地方政府只是执行中央政府决定的职能部门，它的财政支出与收入的缺口由中央的转移支付来解决。事实上，这是一种中央和地方的收入分享机制，分享的额度各地区之间差别很大。四是“收支两条线”模式。是指地方政府组织的财政收入要如数上缴中央，地方政府所需支出均由中央财政另行拨付，政府的财政收入与财政支出并不发生联系的“收支两条线”模式。 2．1953～1978年间的统一领导、分级管理的财政体制。这二十多年时间内，先后经历了几次下放财权的变革，虽然在方法上屡经调整，但体制类型总体上没有改变。 几次财权变动的主要历程如下：（1）“一五”计划时期和“大跃进”时期的下放财权：1954年前后，在1951～1953年提出分级管理、“高度集中”已有所松动的基础上，实行收入分类分成（即将财政收入划为中央、地方的固定收入与固定比例分成收入和中央调剂收入）、支出按隶属关系列预算、地方预算每年由中央核定的“划分收支、分级管理”体制。1958年随下放企业下放财权，实行“以收定支，五年不变”的财政管理体制，地方可在五年内按收入情况自行安排支出。但由于经济出现问题，这一体制只执行了一年。1959年开始实行“总额分成，一年一变”的体制。（2）1961年后经济调整时期侧重集中。与调整时期上划企业等措施相配合，重新将财权向中央集中，扩大中央固定收入，基建支出全归中央专案拨款。这一体制在1965年之后，做过一些旨在“调动地方积极性”的小改进，除了在“文革”动乱的非常时期（1968年）暂时实行“收支两条线”（即收入全部上缴，支出由中央分配）外，一直执行到1970年。（3）20世纪70年代文革时期的下放财权。1971年再次下放企业，下放财权，实行“收支包干”的财政管理体制，扩大地方财政的收支范围，按核定的绝对数包干，超收全部留归地方。1974年，在经济受“文革”严重破坏的情况下，“包干”体制已执行不下去，改行“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”的体制，简称“旱涝保收”体制。1976年，为解决固定比例留成体制收支不挂钩、不能体现地方财政权责关系的问题，再次实行“收支挂钩、总额分成，一年一变”的财政管理体制。1978年，还在部分省市试行了“增收分成”办法。 统一领导、分级管理财政体制的主要做法是，由中央核定地方收支指标，全部收入分为各级固定收入和比例分成收入，凡收大于支的地方上解收入，凡支大于收的地方由中央补助。中央预算另设专案拨款，由中央集中支配。具体的体制特征：一是在中央统一计划的前提下，按行政区划实行分级预算、分级管理，主要税种的立法权、税率调整权和减免权集中于中央，由中央确定收入指标；全部收入分为固定收入和比例分成收入，由地方统一组织征收，分别入库，对超收部分另定分成比例，地方多收多留。二是按中央政府和地方政府的职责分工及企事业单位的行政隶属关系，确定各级政府的支出范围，属于中央的企业、事业和行政单位的支出列入中央预算，属于地方的企业、事业和行政单位的支出列入地方预算。三是地方预算由中央核定。按照支出划分。地方预算支出首先用地方固定收入和固定比例分成收入抵补，不足的差额由中央划给调剂收入抵补，分成比例实行“一年