建设和谐社会的环境制度支撑--论我国环境管理的政策演变与创新.pdfVIP

中国环境科学学会学术年会优秀论文集(2008) ，建设和谐社会的环境制度支撑 ——论我国环境管理的政策演变与创新 周 旌1 范振伟2冯艳丽3 (1．河北省环境监测中心站石家庄市裕华西路106号050051； 2．安捷伦科技中国有限公司；3．大名县环境监测站) 摘要本文回顾了我国环境管理政策的演变，通过管理实践，落实科学发展观，不断进行制度创 新，构建中国特色的环境经济政策体系。 当代中国社会正处于从传统向现代加速转型的历史时期。在社会发展的这一特定阶段，作为 社会问题之一种环境问题，随着社会转型的加速进行，环境问题日趋严重。我国工业“三废” 排放情况在经历了前几年的快速增长的基础上，经过治理控制，虽然近年来有所回落，但一直处 在高位排放的水平，排放总量一直居高不下。我国人均资源占有量不到世界平均水平的一半，但 单位GDP能耗、物耗，单位GDP的废水、废弃物排放量均大大高于世界平均水平。粗放的经济 增长方式一直是我国导致生态恶化的重要原因。此外，水土流失、耕地减少日趋严重；降水减 少，人均淡水占有率仅为全球平均水平的四分之一；生物多样性锐减，物种濒危和灭绝的速度加 快，更重要的是，由于长期开发和破坏，原始森林面积大大减少，森林结构不合理，不仅难以发 挥维护生态的作用，即使是从资源使用的角度，在很长的时间内也将面l临巨大的供求失衡。与此 同时，我国自然灾害频次开始加快，成为世界自然灾害的多发国。环境问题对经济和社会发展的 影响和制约越来越显著。 一、20世纪我国环境政策的演变 1973年成立了国务院环境保护领导小组及其办公室，并在全国推动工业“三废”(废水、废 气、废渣)的治理。1979年颁发了《环境保护法(试行)》。80年代起形成“预防为主、防治结 合”、“谁污染谁治理”、“强化环境管理”这3项政策和“环境影响评价”、“三同时”、“排污收 费”、“目标责任”、“城市环境综合整治”、“限期治理”、“集中控制”、“排污登记与许可证” 等8项制度。90年代初，颁布了《水污染防治法》，污染防治开始了三个转变(从“末端治理” 向全过程控制转变、从分散治理向分散与集中治理相结合转变)，并开始了清洁生产的试点。在 联合国里约会议之后，中国在《环境与发展十大对策》中，明确了“实施可持续发展战略”，并 于1994年公布了《中国2l世纪议程》，这是全球第一部国家级的{21世纪议程》。中国已制定 了《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等环境法律，修改后的《刑法》增加 了“破坏环境与资源保护罪”的规定。 二、以往我国环境政策面临的问题 我国的环境政策在学习和研究世界先进国家的经验基础上，不断加以改进，取得了巨大的成 就，但也面临着不少问题： ’ (一)世界银行在相关分析报告中指出，中国尚未解决的重要问题是水环境管理不够完善， 水资源和水环境管理脱节，即水管理制度的效能不高和过于分散 我国的水环境管理体制仍然是行政管理体制，过去农村水、城里水、地表水、地下水，都由 不同的政府部门管，被称为“多龙治水”。仅仅污水这一块，环保部门、水利部门、建委系统、 卫生防疫部门等等都各管一块，也有说法称“水利不上岸，环保不下水，接121在入河排污口”， 第五章环境监督管理制度建设 有利可图的事大家抢着干，没利可图的事该管也没人管，因此，“依法扯皮，依法打架，在各地 确实存在”。水环境管理的权力分散自上而下，在各机构和各个级别普遍存在。我国水环境实行 统一管理与分级、分部门管理体制，并且对流域管理未作规定，造成水资源管理体制混乱，管理 效能低下。 。 另外，水利部门负责控制取水，环保部门负责控制排污，如果离开了水利部门的水权控制， 一个劲地“开源”，那么无论环保部门如何控制也无法“节流”，用过的水总得找到出路。 (二)工业点源污染控制较好，生活污水和农村面源污染控制不力，流域、区域水环境管理 受行政区域划分的限制，难以实施 。 由于点污染源如城市污水和工业废水对水环境造成的影响，其现象已很直观，容易引起人们 的注意。但是对于广大农村和农业的非点源污染还重视不够，实