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规划管理 应对市场变化的规划管理 —一个工业区改造案例的剖析 □ 谭维宁 (深圳市城市规划设计研究院，广东 深圳　518031) [摘　要]深圳八卦岭，作为深圳特区成立之初的一个工业区，经历了产业发展方向的转变，出现了用地功能置换的需求，规划管理 部门将之定性为 “以住宅为主的改造规划”，而 “市场”这只手却将其转换成城市中极具活力的就业地带，从而造成原有规划失效。 基于此，规划管理部门需彻底改变传统思路，采取 “该松则松，该紧则紧”的规划控制策略，在保证公众利益的同时，以更大的灵 活性应对市场变化。 [关键词]工业区改造；规划失效；市场 [文章编号]1006-0022(2003)05-0059-05　[中图分类号]TU981　[文献标识码]B Planning and Management Facing the Changes of Market/TAN Wei-ning [A bstract] As an industrial zone in Shenzhen, Bagualing undergoes a change in landuse. As the planning management authority regards it to be mainly for residence, the “market ”changes it into vibrant employment area, which makes the plan lose effect. Based on this, planning and management sections should change the way of thinking and face the market changes and ensure the interests of the public. [Key words] Reconstruction of industrial zone; Inefficiency in planning; Market 1 “规划失效”—一个耐人 业、办公等用途的现象在工业区非常普 耐人寻味的是，市场并没有因为理 寻味的问题 遍。由于这种改变功能的情况很多是未 论和概念上的争议而停止，在市场经济 经批准擅自进行的，由此一方面造成了 这只 “无形的手”的推动下，八卦岭片 1980年，为了将深圳特区建成以工 国土资产的流失，另一方面工业、商业、 区经历了 “转型—衰退—调整—复兴” 业为主，兼营商业、农牧、住宅、旅游 居住和办公混合带来了一系列的城市问 的历程，成为了城市中极具活力的就业 等多功能的综合性经济特区，深圳市政 题(如配套、交通、消防等等)。1994年， 地带。城市规划作为市场失效(Market 府在特区内分别建立了15个工业区，服 规划部门开始了八卦岭的改造规划及相 Failure)的弥补者，在市场化逐步完 务于当时城市经济发展的需求。10年之 关研究，围绕着工业区 “该不该改？” 善的今天却失去了调控作用，这是一个 后，特区经济发生了翻天覆地的变化， “值不值得改？”和“怎么改？”等问题， 十分值得关注和研究的问题。笔者认为， 与此相对应，这15个工业区也不同程 相关的争议一直没有停止，工业区改造 这种 “规划失效”问题产生的根本原因 度地进入经济转型时期，出现了用地功 规划悬而未决达5、6年之久，片区成为 有两方面，一方面规划管理部门和各用 能置换的需求。对于工业区的改造，由 一个“规划真空”地带。 直到1999年， 地单位业主在对市场的理解上存有差 于代表着 “市场”的各用地单位的业主 以住宅为主的改造规划才正式予以确认 距，另一方面规划管理部门还本着城市 和代表着 “政府管制”的规划管理部门 和实施，但实际推进时，却遭遇了来自 或某一区域未来发展 “非此即彼”的传 之间出现了不同的认识，工业区不仅成 市场方面种种的 “反对”，如有关企业认 统规划观念， 企图以一个统一的同质规 为极具争议的 “问题地区”，同时也成为 为应将08街坊(配套宿舍区)列为改造 划模式来满足社会发展的多样化需求。 “规划失效(PlanningFailure)”的 的启动区，而非远期改造对象，许多业 实际上随着市场经济体制改革的推进， 典型地区。 主认为目前标准厂房经营得很好，为什 城市规划的角色不仅仅是行政和计划指 以八卦岭工业区为例，从2