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土地利用总体规划修编实践与研究 阎 红 党的十六大提出了全面建设小康社会的发展目标，江苏省委、省政府，南通市委、市政府又提出了加快沿江沿海开发的战略要求，随着苏通大桥、宁启铁路、宁启高速公路的建设，南通市将迎来一个快速发展的新时期，建设用地的需求在今后一段时期还会持续增长。当前国家强调以最严厉的措施保护耕地，全面清理各类开发区。在这样的时期进行规划修编，如何在规划中体现“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策？如何实现“在保护中开发，在开发中保护”？如何弥补现行规划的不足与缺陷？如何增强规划的实用性，提高规划的科学性？这些都需要在规划修编之前思考。因为规划的编制与实施，是国家保护耕地，控制建设用地过度增长行之有效的办法。2003年6月，南通市被国土资源部确定为全国14个（市）地级土地利用总体规划修编试点城市之一。我们在抓紧部署规划修编工作的同时，也对土地利用总体规划的编制和管理工作进行了探索和研究，努力在规划体系、规划编制和制度创新等方面做出积极有益的尝试。 一、现行规划存在的缺陷 南通市1993年编制了第一轮土地利用总体规划； 1998年，根据中共中央、国务院1997年11号文件精神，编制了第二轮土地利用总体规划。现行的土地利用总体规划是1998年编制，2000年经江苏省政府批准实施的。十年来,土地利用总体规划的实施对提高全市广大干部群众按规划用地的意识，强化土地利用的宏观调控,协调用地矛盾,优化土地利用结构，特别是在保护有限的耕地资源，确保全市耕地总量动态平衡，保证土地用途管制制度的实施，促进土地集约合理利用，实现社会可持续发展等方面都发挥了重要作用。 但是,随着社会主义市场经济体制的建立和发展,以及工业化、城镇化、现代化进程的加快，现行的土地利用总体规划不适应社会经济发展以及暴露出的问题日见明显，主要有以下几个方面： 1、规划的实用性不够 （1）现行规划下达的建设占用耕地指标明显不足。南通市1997—2003年七年全市经报批的建设用地达11003公顷，其中新占用耕地达7603公顷（不包括盐通高速公路、通启高速公路、宁启铁路等省级以上重点工程用地）。而南通市现行的土地利用总体规划确定的1997年至2010年规划建设占用耕地指标仅为9177.33公顷，其中市级以下项目用地仅为6526.67公顷。到目前为止，现行土地利用总体规划确定的全市规划期内各类建设占用耕地指标已全部用完，虽在调整完善后的乡镇规划中落实了建设用地置换指标和农用地整理折抵指标6000公顷，但仍然难以满足近几年全市经济快速发展的用地需求。 （2）现行规划确定的耕地保有量及基本农田保护面积过大。由于历史的原因，现行规划编制时在指导思想上过分偏重于对耕地资源的保护，甚至把耕地后备资源开发的努力目标作为规划目标，对规划期内经济快速发展，建设用地猛增的趋势预计不足，规划确定2010年全市耕地保有量为729.58万亩，基本农田保护面积为689.2万亩，分别占全市2003年现有耕地总量（706.05万亩）的103.3%和97.6%。海门、海安等县（市）的基本农田保护数超过了现有耕地数，造成经济建设过程中规划调整和依法用地的极大困难。 2、规划的科学性不够 现行规划是在“非农建设占用耕地冻结”期间抓紧修编的,时间紧,任务重, 又缺乏先进规划理论的指导,规划方案单一，缺少应变外界因素变化的多方案组合，当外部经济条件发展变化时，现行规划不能迅速科学地作出反应；另一重要方面是基础数据不实,尤其是耕地面积数据不准确, 个别县（市）由于1996年土地利用更新调查不及时，以缺乏准确性的变更调查数据上报，误差较大，仅耕地数误差就超过15万亩，致使规划在编制时就先天不足；加之先进的科学技术手段应用也不广泛，基期的土地利用现状图和规划图有不少地方还是手工绘制，规划数据不是通过计算机从规划图上量算，而是来自自上而下的指标分配，图数一致性较差，调整完善的乡镇土地利用总体规划图，虽然通过计算机制作并形成了电子数据，但还没有按部颁标准建立数据库。 3、规划的严肃性不够 虽然《土地管理法》已明确了土地利用总体规划的地位：“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。”其法律地位高过其他任何规划。但多数地方政府还是没有引起足够的重视，也远远没有认识到规划的“龙头”作用,对规划的编制和实施敷衍了事,执行不力。例如有些规划的调整不全是因为规划的不合理、不科学，而是因为地方政府出于招商引资的原因，任由开发商或投资者挑选其喜欢的区位，选择拆迁量少的地块，而这些地块往往是良田，甚至是基本农田；土地利用计划没有能与规划很好地配套,计划对需求的控制作用不明显，造成规划架空、计划失控；现行规划与其他规划的衔接和协调不够,特别是与城镇规划不同步，在某些情况下,只好承认事实,而不能积极合理、科学地解决这个问题，影响了