反思行政复议与宪法实施的状况..docVIP

反思行政复议与宪法实施的状况温泽彬　　新中国六十年行政复议与宪法实施的状况与反思温泽彬新中国的行政复议制度，起源于20世纪50年代初期。政务院1950年12月19日公布的《税务复议委员会组织通则》中首次使用了“复议”一词。与此同时，在政务院通过的另一个有关行政复议的法规《印花税暂行条例》第21条也对税务复议制度作了明确规定。但也有学者认为，更早于1950年11月15日公布的《财政部设置财政检查机构办法》第7条所规定的“行政复核”，此处虽然没有采用“复议”一词，从特征来看，这种复核制度实质上就是行政复议制度。 　　新中国《共同纲领》政权机关部分中对行政复议制度只字未提，虽第19条规定，在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。但此种“监察制度”显然与我们所探讨的行政复议制度大相径庭。总体来讲，建国初期我国行政复议制度的理解与建构，缺乏系统的理论及现实制度支持。所幸，还能透过一些专门性的复议制度立法中来审视。例如，《税务复议委员会组织通则》规定，各地组织的税务复议委员会，委员由当地财委、税务局、工商行政局、工商联、工会的代表组成，并聘请公正人士和有关专家充任，受当地政府领导。该组织的主要任务是：传达政府税收政策法令;调解处理税务机关与纳税人的争议和有关申请复议等事项。1950年11月15日公布的《财政部设置财政检查机构办法》第7条规定：“被检查的部门，对检查机构之措施，认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构，申请复核处理。”《印花税暂行条例》第21条明确规定：“被处罚人不服税务机关之处罚，得于15日内提请复议，或向上级税务机关申诉。”1951年4月18日政务院公布的《中华人民共和国暂行海关法》又规定了海关领域的行政复议制度。由此可见，建国初期的行政复议是作为一种行政内部解决行政争议，是上级行政机关用来纠正下级行政机关不当行为的制度。从功能角度来看，它在新中国初期的维护国家政权，加强国家权力控制以及在干部队伍建设方面起到非常重要的作用。 　　一、宪法为行政复议提供最高法依据 　　我国1954宪法及其它修改后的宪法文本，为行政复议制度建构与发展提供了最高法的依据。归结起来，四个方面的宪法规定或宪法精神可视为行政复议制度的依据，即宪法所蕴含的法制(治)原则、权力制约原则、公民权利保障、国家机构原理，这些为行政复议制度的价值定位及制度设计提供了根本法依据。 　　(一)实现法制(治)的要求 　　法制(治)原则要求一切国家权力机关及其工作人员受到宪法和法律的控制，行政复议制度要求对行政机关的违法行为进行监督与控制，来保证行政机关的职权依法行使，让其的行为约束在既定法律的框架之内。新中国几部宪法历经了法制到法治的转变，宪法的法制(法治)原则是我国行政复议制度建构的依据之一。1954年宪法第18条规定，一切国家机关工作人员必须效忠人民民主制度，服从宪法和法律，努力为人民服务;1978年宪法第16条规定，国家机关工作人员必须……模范地遵守宪法和法律，正确的执行国家的政策，实事求是，不得弄虚作假，不得利用职权谋取私利;1982年宪法序言规定，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，並且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责;1982年宪法第5条规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严……一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权;1999年宪法修正案第13条规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。 　　(二)国家权力制约所需 　　宪法通过国家权力的相互制约来控制国家权力的滥用。行政机关对违法行为、不合理行为、擅权行为等行为进行监督就是体现了宪法国家权力制约所需。行政权力内部权力制约的宪法条款有：1954第49条第1款第4项规定，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作;1954宪法第64条规定，地方各级人民委员会依照法律规定的权限管理本行政区域的行政工作。地方各级人民委员会执行本级人民大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令。地方各级人民委员会依照法律规定的权限发布决议和命令。第65条规定，县级及以上的人民委员会领导所属各工作部门和下级人民委员会的工作，依照法律的规定任免国家机关工作人员。县级以上的人民委员会有权停止下一级人民代表大会的不适当的决议的执行，有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令和指示和下级人民委员会的不适当的决议和命令。第66条规定，地方各级人民委员会都对