城乡规划法实施后的控制性详细规划李浩.pdfVIP

《城乡规划法》实施后的控制性详细规划 李 浩 摘 要：从《城乡规划法》实施评估的视角，分析了当前各地控制性详细规划实际工作中存在的主要问题， 包括城市（镇）总体规划和控制性详细规划的关系需要进一步梳理；控制性详细规划修改的前置条件不够 明确，审批程序缺乏分类指导，备案制度难以执行；控制性详细规划修改呈现“常态化”特征，过于繁琐 的程序性要求制约着规划行政审批效率的提高，“编而不批”引发规划实效；控制性详细规划实施管理工作 中较难体现“公平”原则；控制性详细规划编制的科学性和规范性亟待提高；等等。提出应加快城乡规划 编制办法的修订，明确控制性详细规划的编制内容和规范要求，并理顺与城市（镇）总体规划的关系；加 强对地方城乡规划立法的监督和指导；建立控制性详细规划修改的分类管理体制；采取综合手段加强控制 性详细规划的实施管理。 关键词：《城乡规划法》；实施评估；控制性详细规划；问题；对策 2008 年 1 月 1 日开始施行的《城乡规划法》赋予控制性详细规划前所未有的权威性， 同时也给当前的控制性详细规划工作带来了巨大的挑战[1]。作为我国城乡规划编制与管理体 系中的核心环节，控制性详细规划的实施管理及相应的制度建设也是贯彻实施《城乡规划法》 的重要内容。2009 年 11 月至今，笔者有幸参与了住房和城乡建设部委托的“《城乡规划法》 实施评估”课题研究，通过地方调研和部门、专家座谈等，对控制性详细规划实施管理工作 有了一些新的认识和体会，特此撰写本文，期望与广大同行交流。 1 《城乡规划法》中有关控制性详细规划的内容规定 与原《城市规划法》相比，《城乡规划法》有关控制性详细规划的内容主要是：1）明确 了控制性详细规划的地位和作用——引导和控制城镇建设发展及建设项目规划许可最直接 的法定依据；2）细化了控制性详细规划编制工作的组织、审批程序要求及备案制度；3）严 格规定了修改控制性详细规划须进行必要性论证、征求利害关系人意见、专题报告等基本制 度以及涉及城市（镇）总体规划强制性内容的有关要求。相对于《城市规划法》的“管理法” 及“赋权”取向，《城乡规划法》更多体现了“控权”的立法精神及实质性安排；相应的， 《城乡规划法》条件下的“控制性详细规划”已从政府内部的“技术参考文件”变成了规划 [2] 行政管理的“法定羁束依据” 。 1 2 贯彻实施《城乡规划法》过程中控制性详细规划方面存在的主要问 题 2.1 城市（镇）总体规划和控制性详细规划的关系需要进一步梳理 规划体系是城乡规划工作的“上层建筑”。《城乡规划法》施行后，控制性详细规划的地 位和作用显著提升，甚至超越了传统的城市（镇）总体规划，由此导致实际规划管理工作中 的困惑：如何处理两者的相互关系？不少人将城市（镇）总体规划和控制性详细规划称为“两 个皇帝”，当两者出现矛盾或不一致时，应依据哪个规划？作为两个不同层次的规划类型， 控制性详细规划显然要以总体规划为“依据”，但这种“依据”又并非是消极、被动的，在 控制性详细规划编制过程中，必然会出现大量较总体规划更具体和更实际的问题，从而导致 规划内容的实际改变。从法律地位分析，总体规划的效力大于控制性详细规划，理应该依据 总体规划；而控制性详细规划往往比总体规划更能结合具体的实际情况，从实际操作角度出 发应该依据控制性详细规划，但若如此，城市（镇）总体规划的权威性如何保证？譬如：在 不少情况下，如果将控制性详细规划的指标叠加起来，往往会超过总体规划规定的总指标， 以控制性详细规划为依据是否存在着总体规划失控的必然可能性？进而言之，在控制性详细 规划的法律地位得到强化后，城市（镇）总体规划究竟应该控制什么内容？如何具体落实？ 特别是对于大城市和特大城市而言，分区规划常常是加强城市（镇）总体规划与控制性详细 规划相衔接的重要环节，但由于《城乡规划法》缺少分区规划的制度设计，这一问题更为突 出。 2.2 控制性详细规划修改的前置条件不够明确，审批程序缺乏分类指导，备案 制度难以执行 《城乡规划法》规定了控制性详细规划修改的基本程序，但对于各种不同类型的控制性 详细规划修改情况，如何具体操作，规定得不是很清晰，地方上的规划管理制度各不相同， 亟待统一规范。一方面，在城乡规划管理的实际工作中，各社会