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生态建设补偿机制与政策设计高级研讨、交流会 生态公益林效益补偿(助)对象探讨 (曾锋广东省生态公益林管理中心510173) 上世纪90年代中期，随着我国社会主义市场经济的发展和完善，林业迎来了有史以 来最深刻的一次改革——森林分类经营，即根据社会对森林多种功能主导利用的不同，把 森林划分为以生态利用为主要目的的生态公益林和以直接经济利用为主要目的的商品林。 林业由此实现了从以木材生产为主转向以生态建设为主的历史性转变。 1994年广东省率先开展森林分类经营工作，经过几年的实践后提出对生态公益林实 行效益补偿制度，并从1999年起由省财政拨款对省级生态公益林予以经济补偿。2001年 起，中央财政也开始对部分省市国家级生态公益林实行经济补助。这些补偿(补助，以下 统称补偿)资金的投入有力地促进了生态公益林建设。然而如何确定生态公益林效益补偿 对象已成为这项工作的焦点问题，笔者试从理论和实践对此进行初步探讨。 1、实行效益补偿的意义和根本耳的 深刻认识实行生态公益林效益补偿制度的意义和目的是探讨补偿对象的前提。森林的 生态效益是有价值的，然而长期以来却是无偿使用，这种“正外部性(外部不经济性) 在森林分类经营后，对生态公益林而言其内部不经济性的矛盾日益突出，这显然是不合理 的。笔者认为实行效益补偿是对森林生态效益有偿使用的具体表现，是对其经营者劳动价 值的肯定，它具有重大意义：一是弥补了因经营目的改变而造成的直接经济损失；二是真 正体现了森林的生态价值。通过效益补偿，可以有效缓解其内部不经济性，使生态公益林 建设顺利实施并保证生态公益林经营方向长期不变。 2、生态公益林效益补偿对象的确定 明确生态公益林效益补偿受益对象是做好生态公益林管理工作的前提和保障，它应以 山林权属为依据。山林权包括森林、林地、林木的所有权和使用权，它们之间相互独立， 所有杖的主体可以是国家或集体，而使用权的主体可以是国家、集体或个人，此外《森林 法》规定用材林、经济林、薪炭林等林种的林木、林地的使用权还可以流转，这些因素的 存在造成各权主体不一的现象屡见不鲜，在广东等南方地区更为普遍，这在很大程度上加 大了准确确定受益对象的难度。生态公益林效益补偿给谁，许多管理者和学者有多种不同 的看法，2000年由广东省财政厅和省林业局联合出台的《广东省生态公益林建设及效益 补偿资金使用管理办法》中规定，生态公益林效益补偿资金补偿对象为生态公益林经营者。 由于“经营者”这一概念模糊，在实际工作中难以准确把握，为此一些人提出应该补给林 地所有者，而另一些人认为应该补给林地使用者，还有人认为应该补给林木所有者等等。 笔者认为不管谁受益，只要有利于加强和促进生态公益林管理工作，使生态公益林最大限 生态建设补偿机制与政策设计高级研讨、交流会 度地发挥改善和优化生态环境的作用并维护各方的合法权益就是适当的。为此，笔者对各 方的观点作如下剖析： (1)受益对象为林地所有者。持这种观点的人认为，历史上我国将森林划分为五大 林种，现行的《森林法》也是如此规定，实行分类经营后，把防护林、特用林以及部分用 材林、经济林和薪炭林划为生态公益林，其划分主要是依据林地所处位置的生态地位、重 要性和脆弱性而定，因此，森林分类经营中划分的客体是林地，而非林木。而且林木仅仅 是经营林地的主要产品，则效益补偿对象应该是因划定生态公益林而造成有形收益受损的 林地，此外各级生态公益林的效益补偿标准均很低，有些甚至远低于林地自然生产力，因 此在补偿标准较为偏低且完全按面积补偿(现行政策)的现状下，受益对象为林地所有者 合情合理。笔者认为，由于所有权不可流转，因此补偿给林地所有者方便易行，根据林权 证容易确定具体对象，具有较强的可操作性。然而生态公益林建设的最终目的一方面是尽 快恢复这些地区的生态环境，另一方面是借助政府干预培育优质大径材，而简单地把生态 效益补偿受益给林地所有者显然于此不利。 (2)受益对象为林地使用者。持这一观点的人，其理由与受益对象为林地所有者的 人的观点相似，不同之处在于，在现阶段森林资源严重匮乏，生态环境相对恶化的形势下， 许多生态公益林林分质量差，生态功能等级低，这需要通过人工补植、封育、改造等人为 干扰，加快生态环境恢复步伐，因此确定受益对象为林地使用(经营)者有利于提高经营 者的积极性，也有利于保护现有的森林资源。笔者认为，这一观点比较合乎情理，它符合 马克思“劳动价