地方政府在农村土地流转中的角色问题及法律规制——成都重庆统筹城乡综合配套改革试验区实证研究.pdfVIP

法 学 65 地方政府在农村土地流转中的角色、 问题及法律规制 ——成都、重庆统筹城乡综合配套改革试验区实证研究 吴天 越越 (西南财经大学法学院，成都610007) 提 要： 各级政府在农村土地流转过程中扮演着政策制定者、探索者、实施者或者服务者的重要角色，但是在追求地方 经济发展和缓解本级财政困难的双重动力之下，一些地方政府试图争取更多的农村土地流转利益，核心问题就是与民争利。而 党政不分、政出多门更给农村土地流转管理带来利益部门化和权力寻租等新问题。严格界定各级政府在农村土地流转中的财 政收益比例和用途管制成为当务之急。此外，应修改和完善《土地管理法》《农村土地承包法》等法律以适应新政策需要，整合各 涉及农村土地行政部门的职能，以规范和整合政府角色。 关键词：农村土地；地方政府；农业用地流转；集体建设用地 中图分类号：D922．4文献标识码：A 文章编号： 1003—3637(2009)02—0065—05 引言 (一)乡镇政府的服务角色 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》 乡镇政府是《宪法》设计的距离“三农”最近的最基层政 (以下简称十七届三中全会“决定”或“决定”)中，农村土地制府，乡镇干部也是需要经常“跑田坎”的，因此，乡镇政府在农业 度改革无疑是核心内容，它主要涉及两个方面：一是农业用地 用地流转和农村建设用地流转中扮演着极其重要的角色。 的流转，即农民土地承包经营权的概念化④、资产化、规模化流 首先，乡镇政府对村委会的指导、支持和帮助角色。 转，如土地使用权的转让、出租、入股等；二是集体建设用地的 调研发现乡镇政府在指导、协调和促进农业用地流转，尤 流转，如改革征地补偿制度，宅基地的集中置换等。自国务院 其是协调跨村农地流转和促进当地农民专业合作社的建立和 批准重庆市和成都市为城乡统筹改革试验区以来，两地在农村 发展方面，起着不可或缺的作用。 土地流转方面进行了大胆的尝试。笔者从农民、农村基层组织 例如，重庆市最早的也是迄今最成功的长寿麒麟村的农民 和各级政府三个层面对重庆、四川的农村土地流转制度改革所 专业合作社的建立与如今大规模的农地使用权流转，与当地石 取得的实效以及存在的问题进行了调研，并分别提出了相关的 堰镇政府的大力支持是分不开的。在麒麟村支书兼村长余安 政策与法规建议。限于篇幅，本文仅探讨地方各级政府及其土 全自行承包土地种琵琶取得规模效应后，镇政府同时促进本镇 地、农业、林业、财政等涉及农村土地管理职能部门在农村土地 其他的村开始规模种植果树。正是在镇政府的和长寿区农办 制度改革中所扮演的角色、存在的问题，并提出了相关建议。 的建议和支持下，重庆市第一家农民专业合作社才得以在2005 地方政府对农村土地权属及其流转有何认识?其在农村 年就开始运作。 土地流转中获得了什么样的收益?这些收益的用途是什么? 又如，广安市确定的城乡统筹试验区涉及观塘镇的四个 弄清这三个问题，对于正确认识现行的农村土地权属与管理制 村。观塘镇政府在为试验区引进外地承包专业户方面扮演着 度以及贯彻实施十七届三中全会“决定”所确立的农村政策有 积极的角色。不仅如此，外地承包专业户在与当地的村委会以 着积极的意义。 及农户签订土地承包合同时，往往同时把乡镇政府也作为承包 一、地方政府在农村土地流转中的角色 合同的一方当事人或者见证人，因为外地承包专业户担心将来 农地流转，有利于农地规模经营，使各种生产要素的投入 出现纠纷时不好解决，这样更有利于合同的执行。同样，农户 达到最合适的程度，并且发挥各种生产要素的组合效应，使之 也希望乡镇政府监督规模承包合同的履行。 能够产生经营效果的帕累托最优②，提高土地资源的配置效 除此之外，试验区的种植或养殖业专业户还可能得到上级 率；有利于农民增收和增强我国农业的竞争力，保障和维护好 政府的一些财政补贴，以解