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节约集约利用土地的途径和方法 华中师范大学城市与环境科学学院 周 勇 吴郁玲 当前，我国城市化正处于迅速发展阶段，伴随着工业化、城镇化的加快，土地不断增长的 社会需求与土地资源的有限性、土地利用的不可逆转性之间的矛盾日益显著，区域性人地矛盾 不断加剧，一定程度上限制了社会经济的高速发展。 党的十八大明确提出了“新型城镇化”概念，中央经济工作会议进一步把“加快城镇化建设 速度”列为2013 年经济工作六大任务之一。 然而，我国城市化进程却面临着日益严峻的供地压力。有研究表明，1980 ～2005 年我国城市 2 化水平每增加一个百分点，所占用的建设用地为1004 km ，2006 ～2030 年，中国城市化进程 2 每增加一个百分点，所占用的建设用地将达3460 km ，是前者的3.45 倍。 如何改变土地利用方式，在有效保护耕地、确保粮食安全的情况下，对城镇建设用地进行 集约利用、合理规划及理性开发，是我们面临的紧迫问题。 一、我国城镇化建设中土地利用存在的问题 1.土地节约集约利用总体水平偏低 1990～2011 年，我国城市建成区面积增加近 2.5 万平方公里。城市内工业用地比例一般 在25%以上，有些甚至超过35%，远高于国外15%的水平。全国工业项目用地容积率仅为0.3～ 0.6，而发达国家和地区一般在1.0 以上。截至2012 年，全国共有闲置土地95 万亩，用地紧 张的东部地区占42.6%。闲置两年以上的占57.3%。 2.城镇单位面积土地开发强度和产出率较低 近年来，我国城镇土地开发强度一直维持在5%左右，而同期德国为 13%，荷兰为12%，日 本为 8.3%；在全国经济百强县中，1 万公顷耕地转化为第二三产业后对经济的贡献率为13 亿 美元，而美国则为137.8 亿美元，这些都表明我国城镇土地利用很不充分。 3.制度缺失背景下的“两栖”占地加剧了城镇化用地冲突 城镇化快速发展必然吸纳大量农村剩余劳动力进城务工，但因土地管理、征地补偿、就业、 社会保障和户籍管理等制度不够完善，进城农民工无法在城市定居和享受与市民平等的福利待 遇，而选择保留农村宅基地和耕地作为生活保障。这种“两栖”用地方式造成农村宅基地 “空 心化”，农村住房闲置与城镇开发用地紧张现象并存。 综上，在既往的城镇化建设进程中，我国城乡土地资源粗放、低效利用的现象突出。要切 实推进新型城镇化建设，更重要的是提高和优化城乡建设用地的利用和配置效率，从促进土地 节约集约利用的方法、技术、标准等方面探讨其实现路径和措施。 二、我国当前土地节约集约利用的评价方法、技术和标准 1.土地节约集约利用的评价方法 在理论上，学者从综合评价角度建立包含城市土地利用结构、利用程度、利用效率、集约 利用趋势、土地利用可持续性等内容，包括宏观、中观和微观等不同空间层次的土地集约利用 评价指标体系，通过定性分析和特尔斐法、层次分析、熵值法、秩相关系数及聚类等方法对城 市土地集约利用现状及潜力进行了客观评价。而随着GIS 技术的发展，有学者建立了基于GIS 和C/S 技术的城市土地集约利用评价信息系统，并引入人工神经网络模型，探索适合城市土地 集约利用综合评价的非线性定量方法。 在实践中，国土资源部先后在福州、义乌、长春、南京、天津、济南、包头等城市进行土 地集约利用评价的试点研究，并于2006 年修订了城市土地集约利用潜力评价技术标准。为配 合开发区清理整顿工作，2004 年专门开展了开发区土地集约利用评价工作，建立了开发区土 地集约利用评价指标体系，并制定了《城市土地集约利用潜力评价规程》和《开发区土地集约 利用潜力评价规程》。同时，针对全国土地利用规划修编，开展了节约与集约利用土地专题研 究，系统分析总结了土地节约集约利用指标体系与标准，开展了存量建设用地释放、统筹增量 与存量建设用地、新增建设用地占用耕地和土地节约集约体制创新等相关研究工作。 2.节地控制与集约利用土地的技术研究 我国节地技术研究刚起步。有关节地控制与土地集约利用技术研究，不仅包括土地潜力释 放、用地布局与规划的相关技术，而且还包括工程化的节地技术，以及土地开发、整理、复垦 技术。如混合土地用途配置技术、土地利