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破解基层财政难题 为社会主义新农村建设保驾护航 中央财经大学 马海涛 基层政府（本文所述基层政府指县乡两级 政府）一直是我国社会稳定和经济发展的重要 推动力量。目前我国共有2400多个县，3.6万 多个乡镇，县域范围内集聚了9亿人口，占全 国总人口的70% 以上，其中绝大部分为农民， 县域经济占全国的比重超过50%，无论是人口 数量还是经济总量，基层政府都具有举足重轻 的地位。 我国县乡两级政府担负着为占全国绝大多 数人口的农民提供基本公共产品和服务的职 责，这些基本公共产品和服务包括基层行政管 理、农村义务教育、农业基础设施、农村公共 卫生等各个方面。近年来，在我国的财政总支 出中，地方政府承担了大约占全国70%的支出 其中55% 以上的公共支出又是在省以下发生 的，基层财政在农村社会经济生活中扮演着重 要角色。 近年来基层财政大面积出现困难，导 致基层政府公共产品供给不足的问题， 这对我国新农村建设目标的顺利实现造 成了很大的障碍。因此，破解基层财政 困难，发挥好基层财政的职能，是实现 我国新农村建设目标的重要环节。 基层财政的现状 一、基层财政收支缺口大 1994年财税体制改革以来，我国财政收入 已经连续9年平均增收千亿以上，财政“两个比 重”发生了转折性变化。但是，在总体财政形势 转好的情况下，基层财政形势却令人担忧。基 层财政存在严重的财政赤字和财政缺口。全国 约有1100多个县不能正常足额发放工资，乡、 村两级净负债达数千亿元。县乡两级持续的财 政缺口导致农村公共产品供给不足，对农业和 农村经济和社会的发展造成了一些严重的后果。 二、债务负担重 关于全国基层财政债务规模，目前尚无一 个权威性的统一数据，许多数据都是根据对某 一个地区调查后推算出来的。农业部1998年的 统计表明，98年全国乡村债务合计3259亿元， 平均每个乡镇298万元，每个村20万元。2004 年财政部科研所的一项研究表明，全国乡村债 务总额在6000~10000亿元。 三、财政财政资金使用效率低 政府职能“越位”与“缺位” 问题在基 层财政还或多或少地存在,这无论是对市 场经济还是财政资金的运用都是一种效 率的损失。 基层政府在财政支出管理方面却没 有明显的制度创新，挤占、挪用财政资 金的现象时有发生。机构组织过量、人 员臃肿的现象普遍存在的，这对提高支 出效率是一个严重的制约。 基层财政困难的后果是显而易见的： 后果：农村公共产品和服务供给不足 造成目前基层财政困难的原因 一、经济方面的原因 1、基层财政收入结构不能适 应宏观经济结构的变化 改革开放以来，我国农村经济结构 发生了很大的变化：农村非农经济成分 增长较快，传统产业相对下降，农村非 农就业人口增加。但基层财政收入结构 没有适时调整，导致基层财政不能很好 地分享到经济增长的好处，造成了财政 收入增长与经济增长的不对称。 经济发展水平低对基层财政造成的影响至少应该有 两个方面：一是由于经济水平低，经济总量小，在相 同的税率水平下，基层财政所能取得的财政收入也相 应较少；二是虽然农村经济结构发生了很大变化，但 与中心城市相比，在农村第一产业仍然占有较大比 重，由于我国对农业一直实行轻税政策，致使城乡人 均税收收入差距远远大于人均GDP差距，这使基层财 政收入相对水平下降，但是在支出方面基层财政却有 向中心城市看齐的压力，二者共同作用的结果是基层 财政的收入矛盾显得极为突出。 3、“打工经济”对基层财政提 出了新的压力 打工增加了农民收入，并带动了农民 和回乡创业的热潮，这对地方的公共设 施如道路、水电、学校等提出更多、更 高的要求。但是打工收入的税收却主要 归打工地政府所有，与农民工居住地政 府没有直接联系。 二、财税体制方面的原因 94年的分税制改革是成功的。实行分税制改 革以后，中央掌握了大部分财力，掌握了宏观 调控的主动权。根据分税制的政策，地方财政 在维持了既得利益的基础上，中央给了地方以 充分的活力。从长远来看，地方经济基础有了 明确的发展方向，地方各级财政，只要在中央 宏观调控下，大力培植财源，增收节支，就能 保证地方经济的发展。 但94年的分税制改革也存在两个明显的缺陷：首 先，94年