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城市总体规划实施的年度性评估框架研究 刘奇志 姜 涛 周艳妮 【摘要】本文从总体规划实施评估年度性开展的必要性和可能性分析出发，围绕当前年度性评估工 作中几大障碍，结合国内外案例经验与武汉市相关实践，研究并提出了一种“体检报告”式的年度性总规 实施评估思路，并在此基础上，重点探讨了如何基于用地空间的目标和指标体系建立评估框架、主要评估 过程和方法，以及如何改进支撑评估的现状信息数据平台建设等。 【关键词】年度性；实施评估；总体规划；武汉市 1.引言 规划实施评估很重要，但规划实施评估也很难做，这几乎成了业界的一种共识。住建部 《城市总体规划实施评估办法（试行）》（建规〔2009〕59 号）要求原则上应当每 2 年进行 一次总规实施情况评估，评估报告须包括城市发展方向和空间布局是否与规划一致等七大方 面内容，但不同城市的评估深度、方法和实际发挥作用，可说是十分迥异。有的评估过于专 业，分析方法和数据只局限于规划圈内人员的理解、有限的交流，甚至有些并不具备可复制 性，社会公众更难以认识，从而一起参与规划的实施和改进。有的评估仍难以常态化开展， 不少城市只到总规修编之前才去真正地全面深入地评估一次总规实施情况，平时一般开展部 分专项类的规划评估。而在此之前，住建部发文要求贯彻落实的一套包含引导型和控制型的 1 二十余项城市总规指标体系，也因种种原因废止失效 。这一切似乎都在显示，总规实施的 年度性评估是难以实现的。 总规评估工作的主要障碍，可能来自以下四个方面： （1）总规是否适合开展年度评估？一些观点认为，总规是结构性的，定量要求不足， 总规是长远性的，即使有定量目标也是2020 年的 （本轮总规），且总规在向专项规划、近期 建设规划和控规分解中，一些目标发生了变化调整（尽管调整可能是合理的），这样的话， 年度实施评估的规划目标如何界定？ （2）哪些评估指标和评估方法能反映出规划实施带来的城市变化？由于规划的综合性， 以及目前国内普遍存在的编制规划时与评估指标设计脱节现象，指标选取上，常常因为直接 从其他专业部门拿来而缺乏专业识别度，也导致问题的责任界定不明。 （3）那些支撑评估的重要数据有没有保证？特别是常住人口、用地、道路、房屋建筑、 设施等数据口径的正规、及时和连续性，在其年度更新的重要性未被充分认识或更新机制不 健全的情况下，评估往往成为无米之炊。 （4）评估工作如何有效让社会有效参与进来。规划涉及城市公共资源的配置，开展规 划评估不仅是业内的要求，也是城市广大市民的要求。而评估成果对内还是对外，在分析深、 语言表达、成果形式上会有所不同，有时在评估结论上会有较大差异。 而武汉市在近年来开展相关工作中，遇到了同样的困惑。2010 年3 月《武汉市城市总 体规划（2010-2020 年）》获得国务院批复，规划中明确提出“建立规划实施的年度评估体 系”、“定期编制城乡规划白皮书，对总规及其实施进行总结”要求。市局对建立城乡规划白 皮书编写和发布制度高度重视，希望借城乡规划白皮书、近期建设规划和年度实施计划搭建 的规划实施平台，有效推动规划工作由关注规划编制向关注规划实施的转变。然而，在白皮 书的前期研究和试编写中，各种质疑和争议一直没有停止。本文就工作至今的一些研究成果 和体会，进行整理并与大家分享探讨，以共同思考总规实施年度性评估工作的改进方向。 2. “体检报告”式的年度规划实施评估思路 在许多方面，城市与人是相似的，规划师与医生工作也存在相似。城市是个整体而非局 部相加，作为一个有机生命体，城市会成长会衰退也会生病，碰上棘手的城市病还需要“会 诊”。我们都很清楚每年参加体检的好处，体检单上几十个监测指标，也许普通人不是很懂， 但通过一行行结果、参考值、偏高或偏低的符号提示中，当年的身体运行状况仍能一目了然， 我们也因此能及早发现问题，并根据医生的初步诊断建议，及早前往专门科进一步诊断和治 疗。而每五年或十年才一次体检与每年一次体检，其效果相差很大。那么，年度性的规划实 施评估可不可以也做成一份“体检报告”呢？ 在前期案例研究中，我们收集并分析了香港、新加坡、伦敦、纽约、悉尼等的类似规划 年度实施评估的相关报告，发现大致可分为两类：（1）工作总结型：以面向社会为目的，通 俗易懂，以香港、新加坡、悉尼为代表。其中，香港规划署年报一般由获奖、每月要事回顾、 专题（重点