地方政府创新与治理变迁.doc

地方政府创新与治理变迁 ??? ——中国地方政府创新案例的比较研究 ??? 内容提要：经验证据表明，1990年代以来，社会转型带来的权威危机和管理性危机对中国地方政府公共权力结构与功能等方面形成了严峻的挑战。面对危机情势，各级地方政府在公共管理的权力结构、制度与技术安排上进行了许多治理创新，如“改革行政审批权”、“推行市民旁听”和建立“政府采购”制度等。通过比较分析地方政府的治理创新，笔者认为，中国地方政府的创新实践推动了地方治理变迁，地方治理正趋于取代地方管理。但是，这种可选择性替代路径仍然是地方政府主导型的，最终起作用的仍然是地方政府。地方政府的创新符合整体性改革的发展方向，并将有力地推动改革向纵深发展。 ??? 关 键 词：治理?? 善治?? 政府创新 ??? 1990年代以来，社会转型所引发的各种危机性因素日益表现出其紧迫性。在利益主体多元化、利益表达多样化、利益冲突激烈化的过程中，重建权威正当性（legitimacy）、提高政府效能、扩大公民政治参与、消除地方政府财政困境等问题对公共权力的结构与功能提出了严峻挑战。除中央政府以外，中国各级地方政府也开始主动改变自身的管理模式，通过创新政府管理体制与行为来应对传统压力型体制逐渐边缘化过程中出现的危机。 ??? 由于距离社会公众最近，地方政府能够直接感受到社会各相关方的利益需求、或利益受损而产生的对抗性行为。而由于宪法秩序、权力结构和意识形态环境的变化，以及改革开放以来形成的地方利益相对独立性，地方政府拥有了相当丰富的可以自主支配的资源。在治理变迁过程中，地方政府变成了创新活动的初级行动集团和主要行为者。 ??? 本文在这里选取了三个地方政府创新案例，希望通过比较分析来把握地方政府创新与治理变迁的关系，以及治理理念对于中国地方政府改革与创新的分析意义。这三个案例分别是贵阳市人大常委会推动公民有序政治参与的“市民旁听制度”、海口市政府减少权力环节与层级的“行政审批权改革”，以及南宁市政府改革公共支出的“政府采购制度”。 ??? 本文认为，中国地方政府的创新实践推动着治理变迁，改变了传统压力型体制的特征。地方政府的创新实践符合整体性改革的发展方向，并将在既有绩效的基础上向深层次推进。这种治理变迁是政府主导的，治理理念所表达的多元行为主体互动、自主网络、权力依赖等要素的意义是潜在的。从管理走向治理进而实现善治还需要建构充满活力的公民社会及其与地方政府的良性互动。 ??? 一、政府创新与治理 ??? 1、创新与政府创新 ??? 所谓创新，就是意味着能够使“生产手段进行新的组合”的观念，它包括：引入新的产品，达到新的质量，使用新的生产手段，打开新市场，建立新的供应渠道以及建立新的生产组织等。? 很显然，这是创新在经济领域中的含义。把创新应用于政治领域，存在着诸多的解释路径。墨尔把创新界定为“成功地引入一种新的可利用的手段或者可实现的目的”。如果说创造意味着产生新的东西的话，那创新就是利用新的东西。阿舒勒等人提出创新就是“崭新的行为”，包括两个组成要素：新观念及其实践表现。波斯比提出创新有三个要素组成：大规模和可见性；摆脱了以前的习惯以及持续的影响。? 从总体上看，创新就是组织采用非传统的东西，而不管是否为该组织所创造；创新是组织实践，并产生了持续性的影响。 ??? 政府创新就是政府部门将新的观念和方法诉诸实践，从而改变原有政府结构，提高政府效能，完善政府绩效的创造性实践。政府创新可以是政府为解决本身面临的社会经济生活中的具体问题而实行的创新，也可以是政府改变原有制度结构的某些程序性、技术性创新。在政府的实际活动中，前者的累积性效应可以对政府制度结构的变化施加影响，而后者的变化可以更有效地促进各种问题的解决。地方政府创新推动了政府结构与功能在地方层面的变化，它是地方政府为应对其面临的问题所做出的主动性努力。 ??? 中国改革开放的20多年来，经济体制改革、经济发展绩效取得了很大进展。同时，政治体制、管理体制的改革与创新也在系统地进行，地方政府的改革与创新尤其突出。建立经济特区、开放沿海城市、设立计划单列市、确立市管县体制等等，从地方政府制度结构上突破了传统的管理体制；赋予地方更大的社会经济事务管理权，以及一定程度的立法权等，从权力机制上增强了地方自主性。乡镇长公推公选、妇代会直接选举、行政审批权改革、政府采购、市民旁听制度、建立社会矛盾调解中心、政务公开等创新都是地方政府为适应变化的经济社会与政治现实而做出的治理努力。从某种程度上讲，中国地方政府治理创新与改革开放的步伐是一致的。 ??? 2、地方政府是地方治理创新的第一推动集团 ??? 在复杂多样的地方创新活动中，地方政府是第一推动集团。从创新设想的提出、具体方案的设计，到组织实施的每个环节和程序，都是在