住房研究1.doc

建立我国住房保障制度的政策研究 天则经济研究所 2011年11月 摘 要 l 中国的住房制度经历了以广覆盖、低水平的福利分房到住房市场化的过程。住房市场化使大多数人的住房条件在短时间内有了迅速改善，但也同时伴随着住房差距的扩大和政府保障功能的收缩。 l 从2007年政府重新强调承担住房保障责任，尝试建立新的住房保障制度，加强住房保障力度。 l 现行的住房保障制度存在一系列的问题 ü 住房制度、土地制度和住房保障制度作为一个有机联系的整体缺乏顶层设计和长远考虑。 ü 现行住房保障制度没有减少反而增加了社会不公平，特别是不公开销售的经济适用房已经成为政府和国有部门将国有资源转化为私人财产的“合法”渠道。 ü 政府对于住房保障的责任没有清晰界定，现行住房保障制度的保障对象没有完全覆盖最需要住房保障的群体，却覆盖了收入和住房都不是最困难的群体，结果是进一步扩大而不是缩小了住房差距。 ü 现行保障房制度扭曲了土地和住房市场，严重损害了市场效率。 ü 现行保障房制度的实施机制不健全，包括筹资、融资、运营、监管等机制均不能适应需求。 ü 外部制度环境对住房供给和住房保障存在不利影响：扭曲的经济发展方式和土地管理制度增加了对保障房的需求；实际上发挥了住房保障功能的“小产权”廉价住房被制度认定为“非法”。 l 近几年，我国保障房重点开始转向公租房建设，但基本都是由政府投资建设，巨大的资金需求给地方财政造成了很大的压力。政策执行中出现的主要问题包括：（1）保障房项目由于缺少资金不能按时推进；（2）为了缓解资金压力，地方政府一次性收取多年租金；（3）政府出售公租房和廉租房换取资金回流。这些做法不仅降低了政府的声誉，也扭曲了保障房的性质，降低了保障的功能和效率。 l 住房保障的必要性和理论依据：从世界范围来看，大多数国家都认同居住权属于基本经济人权，所以都会程度不同地提供住房保障。根据边际效用递减理论，在合理的范围内进行再分配时，富人所减少的效用要小于穷人所增加的效用，所以全社会的效用是增加的。这从全社会效用的角度为取富济贫提供了合理性依据。相反，如果不是取富济贫，住房保障就失去了意义。 l 中国住房保障制度设计的原则 ü 公平原则——一是要取富济贫而不能取贫济富；二是实施结果要缩小而不是扩大住房差距； ü 效率原则——尽量减少对市场的干扰，减少资源的浪费； ü 基本保障原则——只提供最基本住房条件，而不能导致非保障对象对保障房利益的追逐； ü 普遍保障原则——一是对符合条件的保障对象应保尽保，二是不应存在歧视政策，特别是对城市户籍人口与非户籍常住人口应同等对待； ü 多层次保障原则。 l 我国住房保障制度框架设计 ü 我国住房制度的顶层设计 n 将土地用途管理与产权管理相分离，土地用途变更实行审批制，土地产权管理尊重市场，按市场规则进行交易。 n 住房供求应以市场调节为主，市场失灵时政府可以且应当以建立住房保障制度等方式介入，但必须是有限介入，防止过度介入对市场造成根本性的破坏。 n 鼓励房屋出租，大力培育稳定的住房租赁市场，降低租赁成本。 n 充分发挥小产权房在平抑房价、提供保障方面的作用，近期应当制定规则、加强监管，长远应当统一住房产权管理制度。 ü 政府的保障责任和职能 n 理性确定政府的住房保障责任，确立“有限政府”理念，政府不包办解决百姓的住房，一般住房应通过市场解决，政府只为住房最困难者提供协助。 n 政府在住房保障方面的责任必须是具体的和可问责的。 n 区分政府责任与履行责任的途径。在住房保障筹资、融资、建设、分配、运营等不同环节，政府都可以有多种途径履行住房保障责任。根据不同情形，政府可以直接提供保障住房，也可以援助保障对象在市场获得住房。 ü 保障范围：保障标准和保障范围不宜一开始就定的太高，可以先采用略低的标准，随着经济社会的发展再适当调整。目前应将在城市常住的最低收入且住房困难家庭（包括户籍及非户籍人口）全部纳入保障范围，如果财力允许，再从低收入向高收入依次将低收入、中等偏低收入住房困难家庭纳入保障范围。城市户籍人口保障标准建议按平均15平方米/人考虑，城市非户籍人口保障标准则可按平均10平方米/人考虑。 ü 保障程度：建立分层次保障制度。根据收入和住房标准，设定不同程度的租金补贴额度。可设置80%、50%、25%和0%四个等级。补贴为零的含义是：稳定的、租金受到涨幅限制的住房也是一种补贴。并且租金的稳定性有利于抑制市场上住房租金价格的大幅波动。 ü 保障形式：住房保障可从产权和补贴两个角度进行分类。从产权的角度来看，住房保障可分为产权性质的保障房