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当代中国地方政府改革:权力、权限和责任 田芝健 内容提要 　中国地方政府的具体情形非常复杂 ,如何通过改革赋予不同类型、层级、区域的地方政府以必 要的权力 ,设定必要的权限和责任 ,事关行政管理体制的大局。合理配置权力、设定权限、明确责任 ,是进行地 方政府改革 ,从根本上解决地方政府层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多头多重执法等问题的关键 所在。 关 键 词 　当代中国 　地方政府 　权力 　权限 　责任 　　当代中国 ,政府改革特别是地方政府改革方兴未艾。 尼斯·朗认为“权力是某些人对他人产生预期效果的能 ⑥ 中国地方政府的具体情形非常复杂 ,如何通过改革赋予 力” 。实际上 ,地方政府的权力是国家权力的一部分 ,即 不同类型、层级、区域的地方政府以必要的权力、设定必 地方行政权 ,而这种地方行政权同样是“从社会中产生但 ⑦ 要的权限和责任 ,事关进一步转变政府职能、改进管理方 又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量” 。其 式、提高行政效率、降低行政成本 ,形成行为规范、运转协 实 ,权力是特定社会主体决定和实施影响、控制对象或接 调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的大局。各级地 受对象影响、控制的权利和责任以及履行该权利和责任 方政府能否体现精简、统一、效能的原则和决策、执行、监 义务的能力。地方政府权力就是它所具有的决定和实施 督相协调的要求 ,很重要的一点 ,就是要解决权力配置、 影响、控制对象或接受对象影响、控制的权利和能力 ,它 权限设定和责任明确的问题 ,这是从根本上解决层次过 是一种公共权力 ———行政管理权。一方面 ,地方政府经 多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多头多重执法等问 由一定的途径拥有或获得有关权力,得以影响和控制社 题的关键所在。 会 ;另一方面也受到相对方的影响和控制 ,如社会制约与 监督。 一 地方政府的权力依客体分 ,有行政指挥权、规范权、 地方政府改革的关键到底是什么 ? 有人认为是精简 操作权、评判权 ;就物质文明、政治文明、精神文明三大系 机构 ,有的强调职能转变 ,我认为核心是权力配置以及与 统而言 ,地方政府权力有经济权力、政治权力、文化权力 ; 此相应的授权、设限、明责。合理配置地方政府权力 ,首 就时间而言有常设权力、短期权力、临时权力 ;还有创造 先涉及对权力概念的界定。罗素认为 : “权力可以定义为 型权力、保守型权力、中庸型权力 ,扩张性权力、收缩性权 ① ⑧ 有意努力的产物。” 他还把权力分为对人的权力和对事 力和适中性权力等。 物或对非人类生活方式的权力。马克斯·韦伯认为 ,权力 对地方政府权力的分类以及对不同分类之间的权力 是“一个人或一些人在某一社会活动中 ,甚至是在不顾其 公正地做出妥善的制度安排仍然是一个进行时的问题。 他参与这种行动的人进行抵抗的情况下实现自己意志的 在行政权内部 ,无论是政府流程还是结构性分工 ,无 ② ③ 可能性” 。达尔认为权力就是影响力。 顿纳斯·H ·隆 论是制约与监督还是集约与合成 ,都客观存在或包含了 也认为“权力是一些人对另一些人造成他所希望和预定