总体性治理：多元政府间关系趋向.pdfVIP

行政领导 总体性治理——多元政府间关系的趋向 ●蔡英辉 曹文宏 刘 晶 【摘 要】多元府际关系研究易陷入只见树木不见森林的窘境，必须辨明自身位置、破除窠臼羁绊、揭示政府 网络秘密，提升到俯视整体的高度，回溯历史与瞻望前景相结合，以找准方向。总体性治理注重分化与综合，尊重历 史发展与审慎理性；基于个体的总体性，尊重多元行政主体的独立性，破除多元行政主体职责不清和各自为政的迷 失困境；立足历史的总体性，在法治框架内于连续的共时态中归结出多元政府间关系的发展方向。 【关 键 词】多元政府间关系；总体性治理；生长型政府；自生自发秩序 【作者简介】蔡英辉（1981— ），男，对外经济贸易大学组织部干部，江苏行政学院廉政教育研究中心兼职研究 员，苏州大学行政管理学硕士，研究方向为行政改革、府际关系；曹文宏（1975— ），男，华侨大学公共管理学院讲 师、政治学博士，研究方向为政治学原理、政府理论；刘晶（1984— ），女，中国人民大学公共管理学院行政管理学博 士生，中国人民大学书报资料中心编辑，研究方向为行政伦理学、政府改革。 【基金项目】2009年教育部人文社会科学研究基金项目《从价值、本质与制度的统一全面把握社会主义》（项目批 准号：09YJC710022）、福建省泉州市社会科学研究2009年规划课题项目《民生政治观视野下的服务型政府建设研 究》（项目批准号：2009B-YZ01）的阶段性研究成果。 总体性治理包括纵向、横向、斜向、网络状治理，旨 对于农业社会而言，府际关系往往处在皇权的束缚之 在促进高层与高层、高层与基层、基层与基层的互动，解 下，但这并不能说农业社会不存在府际关系，毕竟农业 决职责不清、主体不明确等问题，弥合各自为政造成的 社会的权力抵至县级，何况各级政府实际上是存在一定 碎片化困境。总体性治理具有方向性、动态性、连续性， 的自治权的，其政府间也存在各种交流合作。工业社会 其涵盖范围可大可小，强调跨层级、跨部门协调合作，历 的府际关系往往建构在官僚制体制之下，对于推动政府 时态、高屋建瓴、超然地对网络型府际治理进行方向引 间关系步入正轨起到了一定的作用。从总体性角度而 导。总体性治理从历史发展的维度，描述多元政府间关 言，可对清末民初至今的多元政府间关系不予甄别，毕 系发展的方向与前景，在法治框架下的自生自发秩序中 竟行政区划是延续历史传统设置的，源流实则一脉相 不断试错，探索出行政主体地位独立、各自为政状况降 承，并非一朝一夕所能改变，亦非一成不变；即便有人出 解的网络型府际治理之道。 于各种原因否认抗战期间沦陷区的境况，但其过程已然 一、总体性治理的渊源和根基 烙印在历史轨迹中，不承认其过程即为无视总体性。在 总体性治理基于历史发展视野，尊重行政主体的独 后工业社会，府际关系朝着多元合作的方向递进，这契 立性，倡导多元政府间合作，是一种新思维和超然的思 合总体性治理从历史发展角度阐述事实的特质。 路导向。 倡导合作的总体性治理。从当前我国政府间关系 张康之教授曾从总体性治理视野的角度指出：“总 现状分析，多元行政主体皆为掌舵者，看似多中心治理 体是包含着过去、现在和未来这三个向度的统一；在总 体系，实则为等级森严、职责不清的结构单元。仅以县 ［1］ 体化中只有一个向度，那就是未来。”这实现了历时态 市关系分析，就表现为以城市发展为中心而牺牲县域群 的统一融合，既回溯历史又面向未来，综合出符合未来 体的利益，加之中国城市化过程更多地依靠行政命令进 情境发展的政府间关系。多元政府间亦存在冲突，时常 行，而少有经过民众票决或人民代表大会立法，方式程 在此岸与彼岸间摇摆不定，以致丧失恒定性，因此需要 序略显僵硬和难以经受检验，造成政府间关系互相推诿 以稳定而全面的视野建构总体性治理体系，勾勒出多元 或彼此争利。单纯通过行政命