村民自治中的法制问题研究.docVIP

村民自治中的法制问题研究 李志军 张治荣 摘要:通过实地考察和思考，认为村民委员会的法律地位应由基层群众自治组织定位为村集体事务决策和执行机构；“两委”权责中关于党支部权责中的核心领导作用变为党支部只把握政治方向及在党内活动，不干预村民委员会的具体事务；乡镇政府对村民委员会的指导、支持和帮助应明确规定其具体内容为计划生育、征兵、公共设施及遵纪守法方面的监督。 关键词:村民自治；村民委员会；村民委员会组织法；法制 一、引言 村民自治是中国改革开放以来的新生事物，它源于20世纪70年代末广西宜山、罗城两县部分农民自发组建的村民委员会（以下简称村委会）。 1982年通过的新宪法确认了村委会的法律地位，1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》使村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制在法律上正式确立，总结十多年的经验，1998年通过的《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）较以前的《村组法》（试行）更加完善，在推进村民自治方面起了重要作用。党的“十六大”报告指出：“健全民主制度，丰富民主形式。扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”这昭示着中国基层民主特别是农村基层民主的发展将进入一个新的阶段。然而，笔者通过对陕北S县 W乡十个村庄的实地考察，并结合全国村民自治普遍存在问题的思考，发现村民自治推进中困难重重的一个很重要的原因就是相关法制不健全，尤其是与村委会相关的法制严重欠缺。鉴于此，本文从村委会的角度出发，对村民自治中的几个法制问题进行了探讨。 二、村委会的地位问题 从现有的法律来看，不管是1982年《宪法》第一百一十一条，还是1998年《村组法》第二条均将村委会定位为基层群众自治组织。笔者认为法律对村委会的这一定位过于笼统，因为自治组织的范围很大，它包括村民大会、村民代表大会、村委会以及农村的其他公民组织，这些组织之间是有很大区别的。法律的这一不科学规定，使得自治组织几乎成为村委会的代名词，部分人认为村委会是自治组织，它是一个独立的团体，村民自治就是村委会自治，有的地方甚至发展成为村委会主任自治。W乡龙尾村村委会主任就坦言；“法律规定我们单位（村委会）是自治组织，我们想干啥就可以干啥。” 将村委会定位为自治组织还使法院在受理村委会有关的案件是陷入尴尬的局面，因为按照《村组法》的规定村委会是自治组织，但依据《民法通则》的相关规定村委会不能成为民事主体。笔者在走访W乡桃柳村时就遇到一起村委会未经村民大会决议便收回坝地承包权的案件,但法院最终以村委会不具备民事主体资格驳回起诉，结果承包人的权益没有得到相应的保护。类似的案件在现实中相当普遍。 村委会是由村民选举产生的村民大会的常设机构，负责执行村民大会的决议，处理村内的日常事务，其权力来自村民大会，与村民大会形成一种委托代理关系。村委会在处理日常事务的同时也行使村民大会授予的部分决策权，在这一层面上不能否认村委会在村集体中的决策机构地位。但是，我们不能就此简单地认为村委会是一个独立的团体。从民事责任能力上讲，村委会没有独立的财产，其所管理的财产属于村集体所有，因此，村委会不是一个独立的主体，不具备法律上的人格，不能独立承担责任。村民是通过村民大会或村民代表大会行使自治权的，村委会只是村民大会选举产生的代表村民执行具体事务的机关，就村委会本身而言，不享有任何权力。换言之，只有村集体才具有法律上的人格，村委会只是村集体的一个机构，准确地说村委会是村集体的代表兼执行机构。 笔者认为未来修订的村民自治相关法律法规应该明确规定村委会是村集体的代表兼执行机构。将村委会定位为村集体的代表兼执行机构，至少有两方面的意义：第一，明确了村委会的法律地位，理顺了村民大会与村委会的关系，有利于责任的追究。第二，法院在受理与村委会有关的案件时易于确定原被告主体资格。村委会的地位明确后，法院便可根据不同情况来受理与村委会有关的案件。以桃柳村坝地承包案为例，如果承包人要启动诉讼程序，有两种方式可供选择，第一种方式是以村集体为被告，村委会可以代表人的身份参加诉讼；第二种方式是分别起诉村委会的每一个成员，进行集体诉讼。需要注意的是，村委会还协助政府履行一定的行政职能，此时村委会就不是在执行村民大会的决议。如果村委会在履行这些行政职能时发生侵权事宜，则应按行政诉讼来处理，因为村委会是按照法律规定以自己的名义来协助政府履行行政职能的，可以看作法律法规授权的组织，符合行政主体资格，不应视为村委会与村民之间的一般的村务管理侵权案。[1] 三、村委会与村党支部的权责问题 关于村党支部的权责《村组法》第三条规定，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动。从文本