从福利理念的变迁看中国社会福利社会化改革易松国丁华.docVIP

从福利理念的变迁看中国社会福利社会化改革 易松国 丁华 【摘 要】 中国从上个世纪末开始了社会福利社会化改革。文章结合西方国家社会福利理念的变迁和福利实践，以中国城市的老年照顾为切入点，运用政策分析的框架，分析中国社会福利社会化改革的背景、改革中所存在的问题及其原因，并提出改革建议。 【关键词】 社会福利社会化 社会福利理念 老年照顾 【作 者】 易松国(1963-) 深圳大学社会学系主任、社会学研究所所长、副教授、博士；丁华 香港大学社会工作及社会行政学系，博士研究生。 “社会福利社会化”是一个中国特色的概念。经过20多年的探索实践，民政部对社会福利社会化概念有了一个比较明确的界定。2000年4月中旬，民政部在广东省召开了全国社会福利社会化工作会议，会议提出的“社会福利社会化”，就是政府在倡导、组织、支持和必要的资助下，动员社会力量建设社会福利设施，开展社会福利服务，满足社会对福利服务的需求。西方文献并没有“社会福利社会化（Socialization）”这个概念，与之比较接近的是“社会福利私营化（Privatization）”，在台湾称之为“民营化”。有学者指出，所谓社会福利私营化是指政府将社会福利的供给，完全或部分转移到民营部门，同时引进市场经营规则，以价格机能调节供需，重视成本回收，并强调使用服务者的购买力和受益者付费等措施，以分配并有效利用服务的资源。（1）Kolderie甚至认为只有在政府完全从所有福利服务责任中抽离出来才能实现真正的私营化。（2）事实上，大多数研究者认识到在社会福利领域存在的仅是修正的私营化，即尽管政府的服务提供责任会减少，但政府还会维持政策制定和资金资助的责任。学者们强调，在社会福利私营化过程中由于竞争机制的引入，服务成本会降低、服务质量会提高、管理的灵活性会改善、人们的选择权会得到保障、政府垄断带来的无效率会降低。社会福利涵盖教育、医疗、住房和生活保障等各个方面。我国的社会福利服务对象主要包括孤残儿童、老年人、残疾人、伤残军人及贫困人群等。但从民政部的改革重心和全国各地的探索实践来看，社会福利社会化主要是指老年照顾服务的“私营化”。因此，本文以中国城市的老年照顾为切入点，根据实证调研资料(，运用政策分析的框架，从福利理念、社会情境和改革计划及其实施等方面对我国社会福利社会化进行理论上的分析和实践上的探讨。 一、社会福利理念的变迁 在西方福利国家发展的历程中，无论是国家在社会福利中的作用和地位，还是国家在社会政策中所体现的福利价值和福利理念都发生了变迁。学者从不同的角度对西方各种福利思潮进行了划分，如将福利思潮区分为老自由主义、新自由主义和集体主义三种（3）或分为剩余模式、工业成就模式和制度再分配三种模式，（4）或将西方福利国家分为自由主义的（盎格鲁—撒克逊模式欧洲大陆传统模式斯堪的纳维亚西方社会理论的发展在大程度上反映了国家干预主义与自由放任主义两大思潮兴衰交替。古典主张自由放任，认为市场机制可以实现社会经济的协调发展新自由主义主张社会保障的市场化、私人化、多元化英国社会学家贝弗里奇在1942年11月向英国政府提出《社会保险及有关服务》报告提出了三个原则；一是普遍性原则，社会保障的实施范围应包括所有公民，并且不论贫富都按统一的交纳保险金；二是政府统一管理原则，政府通过国民收入再分配组织实施各种社会保障措施；三是全面保障原则或公民需要原则。贝弗里奇西方现代社会保障理论centralization）、去管制化（deregulation）等等概念在不同的福利国家社会政策中得到体现和实行，但需要指出的是，福利理念在目前和将来都不会是简单的二分法，或是纯粹国家干预/自由市场，或是剩余主义/普遍主义。事实上，西方福利国家的福利政策开始关注如何在公共和私人部门之间，在平等和效率之间，在国家和市场之间寻找新的平衡，最终的目的都是为了提高成本效益和服务质量。 二、中国社会福利社会化的改革背景及目标 中国社会福利社会化改革主要基于两个方面的社会情境：一是国内社会结构的变迁及改革需要，二是国际上福利理念的变化及政策实践。 首先从国内来看，中国社会在改革开放之前是严格的城乡二元结构，城乡之间的福利制度存在很大差异。就老年照顾而言，农村除了“五保”老人由政府（敬老院）照养以外，其余都是由家庭照养。城市基本上是一个单位社会，大多数社会福利都是通过单位来提供。（11）在养老方面，一般的老人经济上主要由单位供养（单位退休金）、医疗费用由单位报销、生活照顾则由家庭承担。只有那些“三无”对象（无劳动能力、无生活来源、无法定抚养人或赡养人）和孤老、孤儿等老人才由国家在社会福利院照养。社会福利院有两个方面的功能：一是照养政府责任的老人及孤儿，二是对外宣示社会主义的优越性。政府对社会福利院的投入很大，但服务对象少，