国家财政治理体系的现代化之路—叶青—2014年9月17日.docVIP

国家财政治理体系的现代化之路 2014-03-10 10:07 来源： 《人民论坛·学术前沿》2月下 作者： 叶青 摘要】外界普遍认为三中全会《决定》是近十年来中共最重要的改革文件。在所有的改革内容中，财政改革的内容是丰富而全面的。有一些争论激烈的问题，在《决定》中也得到了充分的肯定，颠覆了一些传统观点。《决定》中关于财政改革的内容充分体现了现代治理理念，具有很强的指导性和可操作性。当前，尤其对规范税收职能，应坚决抛弃“税收任务论”。同时，建立滚动预算制度，将法定支出与GDP脱钩。另外，在政府综合财务报告、债务管理及风险预警机制、转移支付和税法相关方面，结合《决定》精神，加强改革力度。 【关键词】财政改革? 财政治理? 中央事权? 权责发生制? 【中图分类号】F812.2??????????????? 【文献标识码】A 外界普遍认为三中全会《决定》是近十年来中共最重要的改革纲领。笔者认为，《决定》标志着“中国的第四次思想解放”。在改革开放的历程中，有三次思想大解放：1978年打破“两个凡是”，1992年姓“社”姓“资”之争，1997年“公”与“私”之争，2013年则是“改”还是“不改”、“市场决定”还是“政府决定”的争论。第四次思想大解放将推进全面深化改革。 在所有的改革内容中，财政改革的内容是丰富而全面的，有一些争论激烈的问题，在《决定》中也得到了充分的肯定，颠覆了一些传统观点。《决定》让财政改革从理论走向了实践。同时也应该看到，在35年财政改革的基础上，此次又以“全面深化改革”为目标推动财政改革，令人振奋。 目前，我国财政制度离“财政治理”目标还有一定的距离。所谓财政治理，是与国家治理相对应的概念，是指财政处于一种优化状态，并去除财政分配活动中的人为安排。对“治理”的关注，是随着全球化进程的发展和公共管理不能有效解释和应对公共决策的复杂和动态的过程而不断向前的。两个最早的例证是20世纪80年代初的“地方治理”和产生于80年代后期的“公司治理”运动。20世纪90年代，这些概念整合成一个更广泛的概念即“公共治理”。它把单独的公共机构的公司治理与政策网络联系起来，涵括了公共部门的各个层级。“财政治理”就是其中的重要组成部分。 把财政定位为“国家治理的基础”，这是在新的历史条件下对财政的一种新认识。财政天然具有治理的职能。这种认识突破了传统的经济学思维和工具化思维。一提到财政政策就认为仅是经济政策。在缺乏财政法治传统的中国，财政工具化倾向尤为突出。财政的职能作用不只反映在经济方面，而是体现在包括经济、社会和政治等各个方面。在《决定》中提出财政既要在优化资源配置、维护市场统一方面发挥经济职能作用，也要在促进社会公平方面发挥社会职能作用。这就是说，财政要把效率与公平有机地融合在一起，使二者有机结合。这无疑构成财政的另一种功能——政治保障功能。效率与公平的有机结合内含到财税体制之中，表明这个财税体制是科学的，国家长治久安也就有了制度保障。从改革角度特别强调“制度保障”，比过去常说的“财力保障”更具有法治、规范意义。这也是财政职能作为国家治理基础这个逻辑的自然延伸。 财政治理的实施途径 笔者建议在此次全面深化财政改革的基础上，再向前推进一步，达到“财政治理”的目标，形成一个“35年财政改革——财政再全面深化改革——财政良性治理”的路径。具体措施如下： 坚决抛弃“税收任务论”，回归“经济决定税收，税收反作用于经济”的本质。《决定》指出：“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”。对这个问题，财政部部长楼继伟作了十分到位的解读：“我国预算审批包括收入、支出和收支平衡三个方面，但核心是收支平衡，而不是支出规模与政策。如果预算以平衡状态为重点，那么每年财政收入就必须完成预算安排，否则就会造成赤字扩大。这样一来，客观上容易带来预算执行的‘顺周期’问题，当经济较热的时候，完成收入任务比较容易，财税部门会倾向于少收点，民间的钱越多，经济就会越热；当经济较冷的时候，完成任务不容易，财税部门为了完成任务就倾向于多收，民间的钱少了，经济就会更冷。因此，在预算审批以支出为重点后，税收就不再是任务而是预期。财政收入依法征收，这是一项重大的机制变化”。这种治国理财观念的转变，最大的受益者是企业。 这是对“税收任务论”的彻底否定，《决定》的这个观点也让所有企业家松了一口气。经济发展过程充满不确定性，税收计划只是一种导向，超额完成与未完成税收任务都有可能，正好完成计划倒是不正常的。这也是“经济决定税收规律”在起作用。回顾过去35年的历程，我们会发现税收考核计划任务与依法征税是矛盾的。一是税收考核计划任务指标数下达不科学。传统“基数法”的税收考核计划任务必然与税源实际相违背。二是税收计划执行带有相当的行政指令性特色。有的地方政府在制定税收任务时，不切实际