我国财政转移支付制度分析【荐】.docVIP

我国财政转移支付制度分析 自秦汉帝制政体产生以来，在大部分时间里，我国的央地关系都以高度的中央集权为特征。在中央对地方的控制工具中，最重要的两件工具无疑是政治手段和经济手段。政治手段体现在对地方重要官员的政治命运决定权上，中央政府通过中组部来统管高级领导干部，对他们的调动、升迁、降职、罢免都具有重要决定权。中央通过这种政治上的控制和联系确保地方和中央在政治上形成利益共同体，进而推动在经济和社会等领域的一致性。经济手段中最重要的无疑是中央对地方的转移支付，这种公共财政资源为中央政府加强其在地方的影响力提供了经济基础。 本文以财政分权理论及其实践的兴起为出发点，总结了中央对地方转移支付制度在世界主要国家的实践特点，结合目前对我国现有转移支付制度的主要质疑，提出完善我国中央对地方转移支付制度的政策建议。 一、财政分权理论和实践的兴起 财政分权（Fiscal Decentralization），是指中央政府给予地方政府一定的税收权力和划定其支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。财政分权是20世纪80年代以来在世界范围内兴起的财政变革，其主要特点是政府内部自上而下的纵向分权和地方政府的财政独立趋势。从本质上来说，财政分权是政府间财政关系顺应经济全球化和冷战结束后政治环境日益宽松而做出的相应改变。 最早系统研究财政分权理论的主要有Tiebout（1956）的用脚投票模型、Buchanan（1965）的俱乐部模型、Oates（1972）等具有代表性的开创工作。一般认为，地方政府具有信息优势，能更好地提供适合当地偏好的公共物品；财政分权可以适当激励地方政府间竞争，提高基本公共服务的数量和质量；地方政府可以作为公共物品提供的创新实验田，为基本公共服务提供创新支持。在财政分权理论不断发展完善的同时，财政分权的政策实践步伐也在大步迈进。20世纪80年代以来，世界各国普遍出现了财政分权的趋势，全世界人口超过五百万的75个转型经济体中，84%的发展中国家正致力于向地方政府下放部分权力（Dillinger，1994）。正如Taillant（1994）所指出的，许多国家的问题不是“要不要”分权，而是“如何更好地”实现分权。 二、世界主要国家中央对地方转移支付制度的实践特点 财政分权就必然会引起不同级次政府之间的财政权责关系。在财政分权的基础上，世界上几乎所有国家都建立了中央对地方转移支付制度。总结起来，中央对地方转移支付制度的目的不外乎两点：一是补充地方政府财力，保障其提供基本公共服务的能力；二是平衡地区间财力差异，实现基本公共服务均等化目标。尽管各国为转移支付项目取了形式各异的名称，但从根本上转移支付的形式主要有两种：财力性转移支付（General purpose transfer，Lumpsum transfer）和专项转移支付（Special purpose transfer）。前者既不指定转移支付资金的用途、也不需要地方政府提供配套资金，地方政府自由支配的程度较高；后者或者指定转移支付资金的用途、或者需要地方政府提供配套资金，地方政府自由支配的空间受到限制，但也有助于实现特定的转移支付目标。当然，由于国家之间的具体国情、政情不同，中央对地方转移支付也表现出不同的特点。笔者在研究世界主要国家中央对地方转移支付情况之后，归纳总结其实践特点如下： 首先，单一制政体的国家财政集中程度较高，相应地中央对地方转移支付的重要性更高。在单一制政体的国家中，中央政府财政实力较强，基本的税收立法权都集中在中央政府，地方政府只有税收执法权和地方性零星小税种的立法权。中央政府通过制定较大规模的中央对地方转移支付来补充地方财力和均衡地区间财力差距。如英国、法国、韩国。 其次，联邦制政体的国家财政集中程度较低，地方政府有更多的财政实力和财政自主权。地方政府在不违背联邦宪法和相关法律的基础上可以制定辖区内的具体税收，自主征税筹集财政收入。中央政府的转移支付在地方财政收入中的重要性比较适度，并更多地是以均衡地区间财力差异为主要目标。如加拿大、美国。 第三，地区间经济发展差距较大的国家，其财政集权的特征比较明显，中央对地方转移支付的重要性较大。一般来说，地区间经济发展差距较大，自然会导致地区间财力差异较大，不同地区的基本公共服务水平呈现出较大的差异。为平衡地区间财力差异，就必然要求中央政府具有较强的财政实力，通过提供中央对地方转移支付来实现区域间的财力均衡。如巴西、俄罗斯、德国（原西德地区和原东德地区经济发展差距较大）。 第四，转移支付中专项转移支付的重要性在不断提高中。专项转移支付日益得到重视，这与专项转移支付具有提高特定领域的公共服务数量、提高地方征税努力的作用是离不开的。英国、俄罗斯、韩国都出现了转移支付专项化的趋势。 最后，在转移支付比较完善的国家中，无论