第四讲 政府职能、财政支出结构调整与社保支出问题研究.doc

第四讲 政府职能、财政支出结构调整与社保支出问题研究 第一节 论政府职能的结构偏离及其调整公共财政框架下的财政支出结构优化浙江公共财政支出结构的实证研究我国社会保障支出水平分析西方社会保障制度的发展及社会保障支出状况未来5-10年我国财政社会保障支出趋势分析论政府职能的结构偏离及其调整(04.3.8)[1]，包括国防支出、公检法支出和武装警察部队支出等（财政部，2001）。显而易见，对于不同的政府来说，因为其职能重点的不同，其对所掌握的资源在上述各个项目上的配置结果也是不同的，由此也就形成了不同的政府职能结构。而“政府职能结构偏离”则是对不同的政府职能结构进行评价的一种方法和体系。 那么，“政府职能结构偏离”这种评价的方法和体系到底是什么样的呢？所谓“政府职能结构偏离”，指的是相对于某个作为参照对象的政府职能结构来说，作为研究对象的政府职能结构与之形成的差异性。因此，对政府职能结构偏离模型的构建首先要作的一个工作就是确定参照对象。众所周知，美国是当今市场经济发展最为成熟和完善的国家，市场经济的各种规律都已经充分地外化出来，人们对市场经济的了解和适应也已经极为充分。更为重要的是，美国政府在对市场经济发展的适应过程中也形成了一整套规范而且有效的职能模式，因此美国总是被当作市场经济发展的典范，其各种具体的制度设定，包括政府的职能结构也总是被当作类似于当前我国这种转型国家政府所要达成的理想模式（黄明，1999）。由此可见，如果以美国政府为参照对象，就存在着我国政府职能结构与之形成的偏离（见表1）。 表1：中美两国财政支出结构比较表 国别 政府层级 经济建设 公共环境 文化教育 社会保障 行政管理 公共秩序 中 国 中央政府 38.72 2.22 6.00 13.04 9.20 30.83[2] 省级政府 27.94 9.34 20.88 19.14 14.89 7.81 县级政府 19.48 10.53 31.79 10.31 20.33 7.57 美 国 联邦政府 6.43 1.60 4.64 65.42 2.78 19.12 州级政府 13.20 3.38 18.80 50.21 6.49 7.92 地方政府 10.49 9.36 39.91 22.75 6.75 10.73 资料来源：中国中央、省级政府的数据由《中国财政年鉴2001》中相关数据换算而来，县级政府的数据则是浙江省51个县2000年相关数据换算而来；美国联邦政府的数据来源于经济科学出版社出版（2001年版）的由朱志刚主编的《美国联邦政府预算管理》，州和地方政府的数据来源于美国国家人口普查办公室的网站：Http:///govs/www。时间是2000年的。 ? 当然，在这里更为重要的工作是对政府职能结构差异的具体量化。我们以中美两国中央政府的社会保障职能为例来说明职能结构偏离程度的整个量化过程。2000年美国联邦政府的社会保障支出为65.42%，而中国政府则仅仅为13.04%，如果把美国联邦政府对社会保障的支出比例设定为参照的标准，那么中国政府社会保障的支出比例就是大大偏低的，其偏离的程度就是│13.04%-65.42%│/65.42%=80.07%。换句话说，由于在社会保障职能上低比例支出，使得我国政府相对于美国政府来说尚有80.07%的职能没有切实履行起来，由此构成了我国政府在社会保障职能上的严重缺位。确实，在现实生活中，占我国总人口将近80%的农民几乎没有享受到以政府为主导的社会保障的福利关照，很多农村的老人只是因为没有子女，或者子女也缺乏赡养的物质基础而陷入衣食无着的困境（张立荣、李海华，2000）；此外，即使在政府的社会保障政策已经辐射到了的城市，数量日益增多的贫困人口（1998万）也意味着政府的社会保障职能因为严重缺位而处于供给与需求的极端失衡之中（李一，2002）。中国中央政府只有在社会保障支出上再提高相当于美国联邦政府社会保障支出比例的80.07%，中国中央政府在社会保障上的职能结构才能追平美国联邦政府。因此，“政府职能结构偏离”也可以理解为研究对象的政府与参照对象的政府之间在职能结构上存在的相对差距。 由此我们可以归纳出政府职能结构偏离的计算公式： Y=（Yni－Ymi）/Ymi　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（1） 或：Y=∑｜Yni－Ymi｜/∑Ymi=∑｜Yni－Ymi｜/100%　　　　　　　　　　　　　（2） 其中，Y是财政支出结构偏离系数，Yn是作为研究对象的政府的财政支出比例，Ym则是作为参照对象的政府的财政支出比例，i为财政支出的项目。由于财政支出总是有许多子项目，因此在计算总体偏离时还必须采用加总的方法，而且由于存在研究对象的财政支出比