土地所有权主体界定.docVIP

杜吟棠：关于我国农村集体土地所有权主体的界定问题研究(2008-02-22) 作 者： 发布时间： 2008-2-22 8:08:03 本文试图对我国农村集体土地所有权主体界定不清的主要表现、现实危害作一初步分析，再通过若干理论问题的探讨和案例分析，提出一些政策改进意见。 我国农村集体土地所有权主体界定不清的主要表现 我国农村集体土地的所有权主体界定不清，主要表现在三个方面：1、作为农村集体土地所有权主体的“农民集体”，概念本身界定不清；2、“农民集体”作为土地所有权主体的组织形式和法人地位界定不清；3、“农民集体”内部、外部的法律关系界定不清；4、“农民集体”本身的存废、变更程序界定不清。 1．作为农村集体土地所有权主体的“农民集体”概念本身界定不清 众所周知，我国农村的土地所有制，是在1949年新中国成立以后，从土改实行农民个体所有，转变为农业生产合作社集体所有，又转变为人民公社以生产队为基础的三级集体所有，最后转变为现在的“集体”所有的。 但是，我国农村经济体制改革以前的人民公社，是一种“政社合一”的组织，即：它既是一个基层政权组织，充当着基层政府的角色；又是一个集体经济组织，充当着农村集体土地所有权主体的角色。人民公社时期的三级集体经济组织，分别是指人民公社、生产大队和生产队（小队）。所谓“三级所有，队为基础”，就是指农村集体生产资料，包括土地，分别归“人民公社”、“生产大队”和“生产队（小队）”三级集体经济组织所有，其中集体土地的生产队（小队）所有制是基础[1]。所以，这一时期所谓的农村集体所有制，实际上就是集体经济组织所有制。纵览当时的各种政策性文件，几乎无一例外地强调集体财产的所有权主体是“集体经济组织”，而不是集体经济组织的成员。 农村经济体制改革以后，随着人民公社的解体，按照政社分离的原则，原来的人民公社变成了现在的乡镇，当时的生产大队变成了现在的行政村，当时的生产队（小队）变成了现在的村民小组。现在的“乡镇”和“行政村”并不是一个组织概念，而是一个行政管辖区域的概念。其中，乡镇的行政管理机构是作为国家机关的乡镇政府，行政村的行政管理机构是作为“基层群众性自治组织”的“村民委员会”。现在的“村民小组”既不是原来意义上的集体经济组织，也不是一个基层行政管理机构，而只是“村民委员会”下面设立的一个村民议事层次。 政社分离以后，许多地方在乡镇、行政村和村民小组的层次上，保留了某种形式的集体经济组织，通常称为经济合作社，继承原来人民公社时期三级集体经济组织所遗留下来的集体资产（包括土地和集体企业），行使这些集体资产的经营、管理职能，形成了所谓的“双层经营”体制。但是，随着土地家庭承包经营制度的推行和进一步发展，以及其他集体资产的分包、“转制”，上述集体经济组织的经营管理功能日益弱化。加上在许多地方，村、组两级集体经济组织与村民委员会、村民小组是“一套班子两块牌子”；在村、组两级村民自治组织中，村民委员会是一个完整的、拥有全部村内事务日常管理职能的机构，村民小组只是一个村民议事层次，于是原来村、组两级集体资产的经营管理职能，逐步向村委会集中，由村委会接替，一些地方的村、组两级集体经济组织已经逐步淡出社会舞台。这样，村委会就成了事实上的村、组两级集体资产和土地的经营管理机构。 那么，在政社分离的条件下，我国农村的集体土地究竟是归谁所有呢？ 在2004年最新修订的《中华人民共和国宪法》中规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”[2]。在这里，并没有对“集体”的概念作任何界定、解释，甚至也没有用任何定语进行限定。 在1986年颁布的《中华人民共和国民法通则》中规定，“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括：法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；……”。并规定“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有[3]”。在这里，把“集体所有”或“农民集体经济组织所有”解释为“村农民集体所有”和“乡农民集体所有”，但仍没有对“乡、村农民集体”的范围作任何界定。 在2002年通过的《中华人民共和国农村土地承包法》中规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地所有权”[4]。这里与上面一样，把“集体”限定为“农民集体”，并把“农民集体所有的土地”解释为“村农民所有”或“村内两个以上集