规范性文件规范路径的研究--兼谈规范性文件监督执行力的建立.pdfVIP

规范性文件规范路径研究 ——兼谈规范性文件监督执行力的建立 海门市人民政府法制办公室王思健 提要：对所属部门和下级政府制定的规范性文件进行监督是《宪法》 和《地方各级人大及地方各级人民政府组织法》赋予县级以上人民政府的职权。． 然而长期以来由于缺乏统一的法律规范，监督机关没有足够的权威，导致规范性 文件监督文书的执行力差，行政机关滥权现象普遍，制定文件不规范问题严重。 本文结合海门市规范性文件监督的实践，通过对规范性文件的监督路径剖析，提 出了构建规范性文件法制审核和备案审查意见的执行力、提高规范性文件监督权 威的设想。 关键词：规范性文件监督路径研究 规范性文件属于贯彻实施宪法和法律形成的文件，内容涉及到公民、法人和 其他组织的权利义务，具有普遍约束力和一定的强制性，对其进行有效的监督， 对于维护法制统一至关重要。141然而单一的监督方式难以有效扼制行政机关通过 创设制度来实现权力扩张的内生性冲动，因此，对规范性文件的监督须综合运用 各种监督手段、采取多种形式才能达到预期效果。监督目标的实现与否直接反映 了监督文书的执行力，规范性文件法制审核意见和备案审查意见等监督文书被全 面采纳和普遍执行，规范性文件就能被规范、行政权力就能被约束、行政秩序就 会稳定。因此，厘清规范性文件的规范路径，并努力加以实现，是提高规范性文 件监督文书执行力的根本。 约束体系的完善——从源头上控制创设规范性文件的冲动 观察事物要看清事物的两个方面，解决问题要抓住问题的主要矛盾。行政机 关的扩权和滥权冲动是天然的，执行中的滥权相对可防、可控、可甄别，规制中 的滥权却是危害大、后果重、纠正难。因此，建立完善的制定规范性文件约束机 制，从源头上压缩行政机关的滥权空间，监督成本低、效益高、效果明显。完善 的约束体系主要包括四个方面： “1张春生：《规范性文件的备案审查》，载杨景字主编：《监督法辅导讲座》，中国民主法制出版社2006年版。 290 一是进行主体确认。对规范性文件制定主体资格的确认，是对规范性文件进 行监督的基础。 《江苏省规范性文件制定和备案规定》第三条规定了制定规范 性文件的主体包括四类，即：地方各级人民政府、县级以上地方人民政府所属工 作部门、县级以上地方人民政府依法设立的派出机关、法律法规授权的组织。但 实践中行政主体形式多样、层级复杂、称谓混乱，难以从类别上进行直观的区分。 同时，外界对行政系统的机构设置也比较陌生，靠自身知识无力辨别。这就需要 有权威的机构进行专门的确认和公布，将有权制定规范性文件的主体公诸于众， 直接将无权的行政主体排除在外，有效避免非法主体制定规范性文件。海门市人 民政府于2009年对全市规范性文件制定主体进行全面的清理确认，确定制定主 体65个、监督机关11个，并全部向社会公布，有效保障了制定主体合法，监督 责任落实。 二是实行计划预制。“凡事预则立、不预则废”，预制计划是控制规范性文 件泛滥最有效的程序。应当要求行政机关根据实际需要编制规范性文件年度制定 计划，凡计划制定的规范性文件均需通过立项审查，立项审查重点审查制定规范 性文件的可行性和必要性，凡国家有法律、法规、规章和政策明确规定的，不予 立项；凡属于转抄上级文件的，不予立项；凡属无权制定的，不予立项，确保所 制定的规范性文件是在权限范围内、属于执行上级政策措施、确有制定必要。规 范性文件的制定计划，应当明确负责起草规范性文件的单位，并经制定单位批准 和上级政府法制部门备案。考虑到我国正处于经济快速发展的特殊阶段，上级政 策调整的频率较快、调整计划的可预见性较差。规范性文件制定机关还需明确因 形势发展变化等原因，规范性文件制定计划调整的程序，对未列入计划和未经调 整列入计划的，一律不允许制定规范性文件。 海门市规范性文件制定情况表 90 80 7O 6O 文 5O 件 40 数 30 2O 1O O 2001200220032004200520062007