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关于我国公用征收立法的思考 傅思明 中央党校 教授 　　　关键词: 财产权/公用征收/公共利益/征收立法 　　内容提要: 财产权是一项重要的宪法权利, 同时也是其他权利行使的基础。我国《宪法》和《物权法》已经在私有财产的保护方面迈出了历史性的一步。但是,内容的高度抽象性,使其必然在公用征收的一系列问题上存在内在的结构性缺陷,因而亟须对公用征收进行具体立法,在宪法基础上构建具体的公用征收制度,为保护公民自身合法利益,规范政府公用征收的权力提供制度保障。 　　任何一个国家要满足公共利益,其途径主要靠征收和征用。依据2007 年3 月16 日通过的《中华人民共和国物权法》的规定,概言之,征收乃是指国家为了公共利益的需要,对公民权利的一种合法侵害,而且这种侵害应给予补偿。在崇尚私权神圣的现代西方国家,作为与私权保护相冲突的征收法律制度,各国都普遍予以认可。 　　虽然我国2004 年的《宪法修正案》和《物权法》对公用征收制度作出了基础性的规定 [1],但是这些规定大多是宣示性的,有关征收的一些具体问题,如征收的对象、范围,补偿的标准、程序、方式,还缺乏统一的立法。因此,必须通过进一步的立法实现对宪法上相关制度的承接、充实、发展和细化。为达此目的,我国公用征收立法必须完成以下五项任务:一是确定公用征收的主体;二是确定公共利益的界限;三是确定补偿原则和范围;四是确定公用征收的程序;五是回收权制度。 　　一、确定公用征收主体 　　根据宪法规定,只有国家才有征收的权力,其他任何组织、团体均无此权利。由于国家是领土、居民与主权的结合,本身是一个抽象的概念而不是一个具体的主体,因而,国家的征收行为实际上是由政府来行使的。因此,征收立法必须明确政府的公用征收主体性,规定各级政府和部门公用征收的权力和责任。 　　(一) 明确公用征收的决定主体和执行主体。征收立法应明确规定公用征收的决定由哪一级人民政府作出,然后根据征收的对象及其补偿由具体的政府部门实施,实行权责一致、责任到人。只有明确公用征收的决定主体和执行主体,才能避免政府各部门之间推诿责任,损害被征收人利益。 　　(二) 明确公用征收的救济主体。公用征收一般分为四个阶段,规划及公告阶段、决定阶段、征收补偿阶段、征收实施阶段。征收立法应当明确各阶段的行政复议和行政可诉性,以行政程序的自身限制和司法手段规范政府的行政行为,防止其权力滥用。 　　二、确定公共利益的界限 　　只有社会公共利益需要时,国家才能对私人财产实行征收,否则就是违法。这不仅是公用征收的前提,也是防止公用征收权滥用的重要措施。然而,何谓“公共利益”?“公共利益的概念,由最高位阶的宪法以下,所有国家之行为——立法、行政、司法,皆广泛使用公益作为其‘行为’合法性的理由以及行为之动机。在法治国家,‘公益’的概念即是成为法学界所讨论的一个‘法律概念’”,其“最特别之处在于其内容的不确定性:利益内容的不确定性及受益对象的不确定性” [2]。由于公共利益内容的不确定性和发展性,无法下一个准确的定义,但这并不是说公共利益不能确定。在一定社会的政治、经济、文化的客观基础上,通过价值判断,将公共利益法律化和类型化,并借助法律理念和司法实践,还是能够相对确定它的。 　　国外的立法中大多对公共利益作出了具体的规定,有的体现在民事法律规范中,有的体现在行政法律规范中。从立法实践看,一般包括概括式与列举兼概括式两种,前者如《法国民法典》,后者如《日本土地征收法》。因此,我们可以从立法中以列举兼概括式的方式,直接确认公共利益,并排除非公共利益的行为,其标准有三: 　　(一) 从使用主体来确定。一般说来,公共使用主体包括两类:第一类为公众,即全体社会成员或不确定的社会成员。如对于公共道路、体育设施、文化场所、风景名胜区、公共卫生设施、公共教育机构、能源水利设施等,一般为社会上不确定成员直接使用;第二类为代表公共利益的主体,主要指国家机构或职能部门,如政府、军队、司法机关等。 　　(二) 从公共用途的效果来确定。所谓“公共用途的效果”,是指征用行为最终增进了全体社会成员的社会福利,如环境保护、社会安宁、大众健康等。换言之,是指公共利益事业的使用直接或间接增进了全体社会成员的福利。对于公共利益的增加,大多数国家采取严格限制,认为主要效果是使公众直接受益才属于公共利益的用途。 　　(三) 从征用财产直接目的来确定公共利益。一般认为,具有商业营利性特征的征收行为,是不符合公共利益目的的。但是,很难否认修建商业街就不是“为了公共利益”,因为它可能改善当地人的居住环境、增加就业岗位和带动当地经济的发展,问题在于它同时又会给开发商带来巨大的商业利益。根据所征收的土地、房屋等财产进行利用的直接目的,来确定公共利益内涵是比较稳妥的,从而排除政府利用公权力损害某人利益而使另一人获利的