农地制度改革路径与思考主持人的话.pdfVIP

《东南学术 》2007 年第 3 期 　　　 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 新农村建设理论与实践 : 农地制度改革路径与思考 本期特邀主持 : 于建嵘 主持人的话 2004 年 8月 ,我主持的课题组发表了一份 《土地问题已成为农民维权抗争的焦点 :关于当 前我国农村社会形势的一项专题调研 》的研究报告 。在这份调查报告中 ,我认为 ,农村土地纠 纷已取代税费争议而成为了目前农民维权抗争活动的焦点 ,是当前影响农村社会稳定和发展 的首要问题 。由于土地是农民的生存保障 ,而且土地问题往往涉及巨额经济利益 , 因此 ,也就 决定了土地争议更具有对抗性和持久性 。特别是随着地方政府公然对失地农民进行暴力镇 压 , 以及知识精英出于各种 目的的介入 ,使这一问题具有了相当大的政治爆炸性 ,有可能诱发 较大的社会冲突 。两年多过去了 ,事实无情地证明了我们的这一研究结论 。2005 年 ,全国共 发生因土地引起的群体性突发事件 19700起 ,约占全部农村群体性事件的 65% 。2006 年情况 也大体如此 。 土地问题之所以成为 目前农村社会冲突的焦点 ,最直接的原因在于近 20年来随着我国城 镇化速度加快 , 国家向农民征用了大量的土地 。据初步统计 ,从 1990—2002 年全国用于非农 建设占用耕地达 4736 万亩 。其中 , 1990—1996 年共非农 占地 3080 万亩 ,平均每年 440 多万 亩 ; 1997—2002 年非农占地 1646万亩 ,平均每年约 274 万亩 。而由于征用补偿标准低 ,失地农 4 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　　　　　　　　《东南学术 》2007 年第 3 期 民所获得的土地补偿费不足创业 ,又没有建立合理安置和社会保障制度 ,导致数千万失地农民 成为了无地可种 、无正式工作岗位 、无社会保障的社会流民 ,并产生了十分严重的社会后果 。 正是在这种意义上 , 国务院总理温家宝在中央农村工作会议上公开批评地方政府说 , 目前不少 征用土地的项 目不给农民合理的补偿 ,不妥善解决农民的生计 ,造成农民失地失业 ,危及农村 社会稳定 。而危及农村社会稳定 ,也就势必影响到全社会的稳定和发展 。这有如 2000 多年前 春秋时期的管仲所说 : “地者 ,政之本也 ,是故地可正政也 。” 如果深究 ,就会发现农民土地权益受损的根本原因是现行土地制度的缺陷。我国宪法 、民 法通则 、土地管理法和农业法都有关于农村集体土地所有权的规定 。但现行法律却没有明确 规定 “农民集体 ”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则 ;没有明确产权代表和执行主体 的界限和地位 ;没有解决 “农民集体 ”与农民个人的利益关系 。事实上 , “农民集体 ”不是法律 上的 “组织 ”,而是全体农民的集合 ,是一个抽象的、没有法律人格意义 、不能具体行使对土地 有效监督和管理的集合群体 。它是传统公有制理论在政治经济上的表述 ,不是法律关系的主 体 。同时 ,我国对农民集体土地所有权实行非常严格的限制 。这些限制既有为了节约用地而 要求的各种用地定额 、控制指标和严格的审批手续 ;还有为了土地使用符合生态平衡 、环境保 护 、水土保持等方面的需要而必须执行的国家土地利用统一布局 。但直接关系和影响集体土 地所有权正常行使的还是对农村集体土地所有权的处分权和使用权的转让上所进行的限制 。 一方面 , 由于国家严禁土地所有权买卖 、出租 、抵押或者以其他形式转让 ,使农村集体土地所有 权处于一种完全无价格衡量的 “虚拟财产 ”状况 。另一方面 , 国家掌握和控制了农村集体土地 的最终处分权 。只有国家可以改变农村集体土地所有者的归属 ,可以将这个 “农民集体 ”所有 的土地变更为国家或另一个 “集体 ”所有 ,且国家对农民集体土地所有权的处分具有强制性 , 是否处分 、怎样处分 、怎样补偿都只能服从国家意志 , 国家成为凌驾于一切其他所有权之上的 仲裁者 ,甚至具有超越法律之上的权利 。农民既不能决定土地卖与不卖 ,也不能与买方平等谈 判价格 ,而地方政府和社会强势阶层则可以以 “国家 ”的名义不受约束地侵犯农民的土地权 益 。 可以说 ,在城镇化过程中如何保障农民权益特别是土地权益是一个不可回避的问题 。对 如何保障农民的土地权益 ,现在比较主流的提法是 “切实保障农民对土地的长期使用权 ”,就 是要 “