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地票交易的地役权属性论 ●黄 忠 【内容摘要】 对地票交易法律属性的科学解答关涉地票交易的合法性及前途，甚为重要。现有解 释要么将此 问题与地票交易的产生背景或经济动因相混淆，要么缺乏现行法依据，均不足采。在地票产 生前，其被包含于宅基地使用权或集体建设用地使用权 中，在地票落地后，其被城镇建设用地使用权所 吸附，均无独立性，故理论上需要解释的是地票交易的法律属性。基于 《物权法》的相关规定，宜将地票 交易纳入地役权范畴。这一解释不仅明确了地票交易的用益物权属性，有助于化解地票交易的合法性 疑问，同时也为实践中关于地票的登记 以及转让、抵押等问题在 《物权法》层面找到了一个解决方案，有 利于进一步深化地票交易制度的改革。 【关键词】 地票交易 土地发展权 地役权 行政许可 发端于成渝两地的地票交易制度无疑是农村集体建设用地市场化改革进程中的一项大胆尝试。自 2008年底重庆农村土地交易所进行国内首场地票交易以来 ，地票交易这一制度创新引起了学界和政府 的高度关注，并被认为是创新农村集体建设用地制度，推进征地制度改革，维护和实现农民土地权益的 一 项有益探索。①从形式上看，地票交易的对象是建设用地指标。② 按照 《重庆农村土地交易所管理暂 行办法》[渝府发 (2008)127]第 18条的规定，所谓的建设用地指标是指农村宅基地及其附属设施用地、 乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用 地指标。但在农地非农化开发指令性配额的管理体制下，建设用地指标的产生依附于行政权，因此对这 一 基于行政权力而生的指标进行交易是否合法就颇有疑问，比如 “三农问题”专家陈锡文同志就因为在 法律上找不到 “地票”这个概念 ，从而担心地票交易这一制度创新涉嫌违法 。③ 可见，若要深化地票交易 制度改革 ，就必须在理论上对地票交易的法律属性这一前提性问题予以解答，否则不仅会影响地票交易 的具体操作，甚至会从根本上动摇地票交易的合法性。 一 、 地票交易之法律属性评析 在国内关于地票交易制度的文献中并无专门涉及地票交易法律属性的论述。但就其历史沿革而 作者单位 ：西南政法大学民商法学院。本文系教育部后期资助项 目“地票交易制度研究”(编号：12JHQo15)、中国法学会部级课 题 “深化地票交易制度改革研究”[编号：CLS(2012)D149]以及西南政法大学重大项 目“城 乡统一建设用地市场构建中的法律问题研 究”(编号 ：09XZ—ZD一01)的研究成果。 ① 参见蔡卫华、周明、周金瑾：《重庆地票制度研究》，载国土资源法律评价工程实验室编著：《国土资源法律评价报告：2011》，中国 法制出版社2011年版，第 117～118页；-Y,b~、徐银波：《我国集体建设用地流转态势与走向判断》，《重庆社会科学))2011年第10期；杨庆 媛、鲁春阳：《重庆地票制度的功能及问题探析》，《中国行政管~)2011年第 12期；贾海峰、纪睿坤：《国土部调研征地改革：重庆 “地票” 或可借鉴》，《2l世纪经济报道》2011年6月28日；郑佳欣、杜静：《穗拟试点“地票”流转》，《南方 日报)2013年4月3日。 ② 参见黄忠：《浅议 “地票”风险》，《中国土地))2009年第9期。 ③ 参见郭丽琴、丁灵平：《陈锡文：重庆 “地票”需法律明确》，《第一财经 日~．t)2o13年3月14日。 15 法 学 2013年第 6期 言，由于地票交易其实是对城乡建设用地增减挂钩做法的新发展，④因此对地票交易法律属性的讨论可 以追溯到关于城乡建设用地增减挂钩制度的相关阐释。目前对此问题的认识主要有以下四种观点。 1．转移支付说。该观点认为，城乡建设用地增减挂钩制度可以使农民的居住条件得到改善，而农民 集中居住区和公共配套设施的建设资金又来源于政府的土地出让收益，因此农民经由城乡建设用地增 减挂钩或地票交易所获得的收益，其实是地方政府从土地出让收益中的转移支付。在成都地票交易操 作过程中，曾有过要求房地产开发企业以 “持票准人”方式参与竞买国有经营性