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城镇化进程中的“留守土地”:影响与出路.pdf
土地市场
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城镇化进程中的“留守土地:影响与出路
刘保奎 国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所
1993年以来,我 国农村一直实行 “增人不增 农村土地规模经营、流转等集体土地改革,都需
地、减人不减地 ”的土地政策,土地承包期从 “3O 要 以“留守土地”问题的解决为前提,因此有必要
年不变 ”、“再延长 30年”到 “长期不变 ”。而此后, 提前谋划,加强对留守土地的研究,形成制度调
我 国进入城镇化快速推进阶段,从 1993年的 整和完善的思路。
一
28.14%增加到2011年的51.27%。第六次人口普 、 留守土地及其类型
查数据显示,仅 2000—2010年我 国就新增城镇人 本文中的“留守土地 ”是指城镇常住人 口在
口2.07亿人,相当于英 国、法 国、德国的城镇人 农村保留权利的土地。根据留守程度可以分为:
口总和。人口向城镇快速转移的同时,农村土地 一 是农村土地改革之后转为非农业户 口的城镇
制度安排并未进行相应调整,大量新增城镇人 口 常住人口在农村保留权利的土地,称之为留守土
仍然在农村保留土地权利,呈现出“离乡不离土” 地 I(或绝对留守土地);二是进城务工的农民工
的新特征 。“留守土地 ”的出现导致 了几方面 问 在农村保留权利的土地,称之为留守土地II(或
题:一是人地严重不挂钩。超过 8000万人通过升 相对留守土地)。根据土地利用类型可 以分为:一
学、入伍等已转为城镇非农业户 口,但仍在农村 是建设用地,主要是宅基地 ;二是农用地,包括 自
拥有土地,而农村的新增人 口特别是绝大部分新 留地和承包地。
生代农民工却没有名义上的土地。二是农村居民 从规模上看,留守土地 I的规模较小,而留
点用地不集约。1996-2007年我国农村人口减少 守土地 II的规模较大;从处理难度上看,留守土
了 1.23亿,但相应的农村居民点用地不仅没有 地 I的处理难度较小,而留守土地II则相对较难
减少,反而增加了858.8平方公里,人均面积从 处理;从紧迫程度上看,留守土地 I更为紧迫,而
193.4平方米增加到227.4平方米。三是制约了 留守土地II虽然也比较紧迫,但尚需要更长的过
农业生产。根据调查,进城务工的农民工承包地 程 (见表 1)。
有 6.4%撂荒,68.2%由家里老人代种,23.1%交由 二、留守土地的规模估算
亲朋耕种,仅有 5.6%通过正规途径流转。已有研 1.留守土地 I的规模估算
究表明,“由老人代种 ”不利于接受农业科技推 1993年 11月,中共 中央、国务院出台 关《于
广,“交由亲朋耕种”则不具有精耕细作的动力 当前农业和农村经济发展的若干政策措施》指出
(原因是土地获得成本低),也不具有追加投资的 “在原定的耕地承包期到期之后,再延长 30年不
动力 (原因是土地随时可能被转交方收回),都在 变”,“为避免承包耕地的频繁变动,防止耕地经
营规模不断被细分,提倡在承包期 内实行 增‘人
时期 不增地、减人不减地’的办法”,此后绝大多数地
所必 方就没有再进行农村集体土地的调整。换句话
还是 说,1994年 以后 由农业户 口转为非
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