城镇化进程中的“留守土地”：影响与出路.pdfVIP

土地市场 CHfM RE舡 E5 TE 城镇化进程中的“留守土地：影响与出路 刘保奎 国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所 1993年以来，我 国农村一直实行 “增人不增 农村土地规模经营、流转等集体土地改革，都需 地、减人不减地 ”的土地政策，土地承包期从 “3O 要 以“留守土地”问题的解决为前提，因此有必要 年不变 ”、“再延长 30年”到 “长期不变 ”。而此后， 提前谋划，加强对留守土地的研究，形成制度调 我 国进入城镇化快速推进阶段，从 1993年的 整和完善的思路。 一 28．14％增加到2011年的51．27％。第六次人口普 、 留守土地及其类型 查数据显示，仅 2000—2010年我 国就新增城镇人 本文中的“留守土地 ”是指城镇常住人 口在 口2．07亿人，相当于英 国、法 国、德国的城镇人 农村保留权利的土地。根据留守程度可以分为： 口总和。人口向城镇快速转移的同时，农村土地 一 是农村土地改革之后转为非农业户 口的城镇 制度安排并未进行相应调整，大量新增城镇人 口 常住人口在农村保留权利的土地，称之为留守土 仍然在农村保留土地权利，呈现出“离乡不离土” 地 I(或绝对留守土地)；二是进城务工的农民工 的新特征 。“留守土地 ”的出现导致 了几方面 问 在农村保留权利的土地，称之为留守土地II(或 题：一是人地严重不挂钩。超过 8000万人通过升 相对留守土地)。根据土地利用类型可 以分为：一 学、入伍等已转为城镇非农业户 口，但仍在农村 是建设用地，主要是宅基地 ；二是农用地，包括 自 拥有土地，而农村的新增人 口特别是绝大部分新 留地和承包地。 生代农民工却没有名义上的土地。二是农村居民 从规模上看，留守土地 I的规模较小，而留 点用地不集约。1996-2007年我国农村人口减少 守土地 II的规模较大；从处理难度上看，留守土 了 1．23亿，但相应的农村居民点用地不仅没有 地 I的处理难度较小，而留守土地II则相对较难 减少，反而增加了858．8平方公里，人均面积从 处理；从紧迫程度上看，留守土地 I更为紧迫，而 193．4平方米增加到227．4平方米。三是制约了 留守土地II虽然也比较紧迫，但尚需要更长的过 农业生产。根据调查，进城务工的农民工承包地 程 (见表 1)。 有 6．4％撂荒，68．2％由家里老人代种，23．1％交由 二、留守土地的规模估算 亲朋耕种，仅有 5．6％通过正规途径流转。已有研 1．留守土地 I的规模估算 究表明，“由老人代种 ”不利于接受农业科技推 1993年 11月，中共 中央、国务院出台 关《于 广，“交由亲朋耕种”则不具有精耕细作的动力 当前农业和农村经济发展的若干政策措施》指出 (原因是土地获得成本低)，也不具有追加投资的 “在原定的耕地承包期到期之后，再延长 30年不 动力 (原因是土地随时可能被转交方收回)，都在 变”，“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经 营规模不断被细分，提倡在承包期 内实行 增‘人 时期 不增地、减人不减地’的办法”，此后绝大多数地 所必 方就没有再进行农村集体土地的调整。换句话 还是 说，1994年 以后 由农业户 口转为非