我国城镇化的现实困境与思路创新.pdfVIP

-经^__‘J济●，II 学习与实践2013年第9期 我国城镇化的现实困境与思路创新 陈 丹 唐茂华 摘要：以土地城镇化和人 口不完全城镇化为主要特征的传统城镇化模式是土地有偿使用制度、分税制改革、 住房制度改革等一系列制度安排不断演进的结果。土地资源严重浪费、城乡矛盾 内化集聚、工业用地与住宅用地 严重错配、金融风险不断累积等突出问题都决定 了传统城镇化模式 已经不可持续 ，而且蕴藏了诸多社会风险。当 务之急是改变传统发展偏好，重点推动土地管理制度改革、财税体制改革、户籍制度改革和行政管理体制改革，多 措并举推动以人为核心的新型城镇化。 关键词 ：土地城镇化 人 口城镇化 中央与地方关系 中图分类号：F271 文献标识码：A 文章编号：1004—0730(2013)09—0033—12 当前 ，积极稳妥地推进城镇化进程是推动我 国经济社会发展和扩大内需、释放红利的重大战 一 、 当前我国城镇化的政策支撑与演进逻辑 略选择。改革开放 30多年来 ，我国城镇化率从 1979年的 18．96％提高到 2012年的52．57％，年均 改革开放以来，我国城镇化进程大体可分为 提高 1．02个百分点，大大高于世界同期年均约 两个阶段：上一阶段是从改革开放到20世纪90 0．39个百分点的增长速度，也远高于各国处于相 年代中期，随着全国工作重点转移到以经济建设 似发展阶段时的城镇化速度 ，开创 了人类历史上 为中心，农村经济体制和城市经济体制逐渐放开 最大规模、最为快速的城镇化篇章。然而，近年来， 搞活，城镇化进入快速发展时期，城镇化率从 1979 高速城镇化及其背后的驱动机制所带来的种种问 年的18．96％提高到 1995年的29．04％，年均提高 题愈发凸显，传统城镇化模式已经不可持续。城市 0．63个百分点；现阶段是从 20世纪9O年代中期 土地利用低效，城市外来人 口的 “两栖”迁移 ，农民 至今，我国城镇化进一步加速，城镇化率从 1996 工非市民化等，都表明我国城镇化水平存在较大 年的29．37％提高到2012年的52．57％，年均提高 水分，城镇化发展模式需要改革。如何提高城镇化 1．45个百分点。相较上一阶段，现阶段近20年的 质量，真正实现有较高效益的城镇化 ，是当前迫切 城镇化浪潮更加快速，且有着截然不同的特点，突 需要破解的难题。 出表现为土地城镇化和人 口不完全城镇化两大特 学习与实践 2013年第9期 征。一方面，土地城镇化速度远超人 口城镇化。在 1988年4月，七届全国人大一次会议通过的 《宪法 人 口城镇化高速度发展的同时，土地城镇化以更 修正案》明确规定，土地的使用权可以依照法律的 为惊人的速度推进。全国城市建成区面积从 1990 规定转让，为建立土地使用权市场和完善土地有 年的 1．23万平方公里增加到 2000年的2．18万平 偿使用制度提供了根本的法律依据。1988年 12月 方公里，再到2010年的4．O5万平方公里。城镇用 公布实施的 《土地管理法》规定 ，国有土地和集体 地规模扩展过快 ，全国城镇化呈现低密度化和分 所有的土地的使用权可以依法转让，是国家依法 散化倾向。[1】另一方面，人 口迁移特征发生了重大 实行国有土地有偿使用制度的基本法律，标志着 转向。上一阶段的城镇化是伴随乡镇企业的蓬勃 我国土地有偿使用制度进入了新的法制化阶段。 发展，人 口以向小城镇的短距离迁移为主，小城镇 至此，土地有偿使用使土地收入成为地方政府重 发展成为主要特征。进入现阶段，大规模、远距离、 要的收入来源，地方政府获得了更大的财政 自主 跨区域的 “两栖”迁移成为主要形式，不完全城镇 权，在推动城市建设和开发上具有更大的施展空 化成为城镇化的主要特征。2[J2012年我国以居住 间，这开启了地方政府推动城市发展和加速城镇 半年以上的常住人 口统计的城镇化率为52．57％， 化进程的大幕。 而以户籍人 口统计 的实际人 口城镇化率却仅为 2．分税制改革进一步强化政府经营土地的政 35．29％。根据2010年第六次人 口普查数据，全国 策激励。调整中央与地方关系，发挥中央和地方两 离开户