当代中国政府垂直管理存在问题及对策研究.pdfVIP

改革研究 当代中国政府垂直管理存在问题 及对策研究 孙发锋 （郑州大学公共管理学院，郑州450001） 摘 要：垂直管理是调整行政组织结构和行政权力配置、调适中央与地方关系的一项重要举措。从一定意义上 说，中央收权促使了垂直管理的兴起。当代中国的政府垂直管理虽然取得了不少成就，但其中也存在许多值得重视 的问题，必须采取一系列有针对性的措施加以解决。 关键词：垂直管理；条块结合；行政体系 中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2011）05-0030-03 众所周知，中国的行政体系是一个条块结合的矩阵结构， 集权”的局面开始松动。 条块结构具有一定的灵活性和弹性，如果利用的好，可以恰当 中央的下放权力政策及其激发的活力和潜能对改革开放 地处理中央与地方关系，合理配置行政权力资源。在社会发展 后一段时期中国的经济发展起到了至关重要的作用。然而，任 的不同阶段，中央政府与地方政府的权限划分应该有所不同。 何事物都是一分为二的。权力下放在推动经济发展的同时，也 通过改革条块结构，可以不断调适地方管理与部门管理、集权 带来了中央宏观调控能力下降、地方保护主义盛行等消极影 与分权之间的关系，进而达到根据社会经济形势、时代背景等 响。20世纪90年代初，中国出现了较为严重的经济过热，这迫 调整中央与地方关系的目的。如果中央需要集权，可以加强 切要求中央政府加强宏观调控能力。于是，中央开始从地方上 “条条”控制；如果中央要发挥“块块”的积极性，可以紧缩“条 收经济调控的权力。财政资源是政府开展活动的基础，因此， 条”的职权。当然，条块结合的管理体制也有诸多弊端，比如条 中央的收权始于税收领域，1995年，税务部门实行垂直管理。 块分割、条块冲突等。改革开放以来，为了完善条块结合的行 1997年，中央又决定对中央银行以及商业银行实行垂直管理， 政体系，中国进行了多次政府改革，其中，在一些领域和部门 地方政府手中的金融权力几乎被悉数上收。次年，中央决定撤 推行垂直管理是较为重要的改革措施。深入研究政府垂直管 销中国人民银行省级分行，跨行政区域设立9家分行，以摆脱 理，探讨其中存在的问题，在此基础上提出改革政府垂直管理 地方政府对金融业务的干预，此后的银监、证监、保监等部门 [1] 的对策建议，对于完善当代中国的行政管理体制，构建和谐、 也都采用了这一模式。 这表明，早期的垂直管理是在一些重 规范的中央与地方关系具有重要意义。 要的宏观调控部门推行的。 一、当代中国政府垂直管理的兴起 尽管中央为加强自己的宏观调控能力作出了努力，然而 在计划经济体制下，地方政府的各职能部门表面上接受 地方保护主义的盛行使中央的这些努力打了折扣。在地方利 “双重领导”，即作为地方政府的组成部门，它必须接受地方政 益的驱动下，一些地方政府并不全力执行中央的宏观调控政 府的领导，另一方面，作为上级职能部门的下级机构，它还必 策，而是推行“上有政策，下有对策”，对本地有利的政策，就执 须接受上级职能部门的指挥、管理和监督。但在中央集权和政 行，不利的就搁置起来，形成地区封锁、各自为政的局面，妨碍 企不分的情况下，所谓的“双重领导”不过是“条条专政”，下级 了全国统一市场的建立。为了防止中央调控变成中央“空调”， 职能部门主要接受的是上级主管部门的领导。因此，这一时期 维护政令畅通，中央决定在一些市场执法和监督部门如工商、 的“双重领导”实质上是“集体垂直管理”。改革开放后，为了调 土地、技监等实现垂直管理。 动地方政府发展经济的主动性和积极性，激发地方政府的发 显然，实行垂直管理的直接目的是让一些重要的宏观调 展活力，中央强调要向地方下放权力，由此，通过各职能部门， 控部门、市场执法和监督部门摆脱地方政府的干预，能够独立 中央向地方