地方政府行为模式及其对地区金融生态的影响.pdfVIP

中国社会科学院金融研究所 金融论坛 2007年第46期(总第202期) 2007年12月14日 地方政府行为模式及其对 地区金融生态的影响* 中国社科院金融研究所课题组 从某种程度上说，中国的经济改革是一个从中央向地方分权的过 程。分权化改革曾经极大地激发了地方政府的积极性和活力。回顾改 革历程，中国的地方政府无论在经济发展还是在制度创新方面，一直 扮演着非常积极而重要的角色。在经济学界，这种通过向地方分权进 而促进地方政府间竞争的改革模式，被认为是造就中国经济繁荣的最 重要因素。 *本文为“中国地区金融生态环境评价总报告”的部分内容，报告全文即将由中国金融出版 社出版。课题组负责人：李扬、王国刚、刘煜辉。 1 但是，中国的分权化改革在解决计划经济时期“下级政府突破已 有预算限制、实现规模与权力扩张，并且通过游说上级部门以图获得 预算外资源”的自下而上式“软预算约束”行为的同时，似乎过于强 调“下级政府自主动员资源”的能力。在过去 20 余年的改革中，这 种自主的资源动员能力对促进地方经济发展起着非常明显作用。但是 一种新的软预算约束也随之出现，即各级地方政府开始通过“自上而 下”地索取资源来突破预算限制。地方政府为突破预算限制采取的行 为包括向企业和个人征收正式税收之外的各种苛捐杂税，通过各种政 治压力或交换关系诱使所辖区域内的金融机构、企业或其他实体单位 向政府倡导的政绩项目或者其他公共设施出资，上级政府拿出一部分 资金作为诱饵鼓励下级政府或单位利用各种方法集资来完成某项工 程。 与此同时，地方政府还利用国有银行体系行政分权管理体制的制 度缺陷，依靠自身的影响力和地缘优势，从国有银行分支机构中获得 大量金融资源。尤其是在 1994 年以前，地方政府更是以行政手段直 接干预国有银行经营。1994 年以后，国有银行实行商业化改革，强 化了利润对银行经营行为的约束力，在一定程度上遏制了地方政府对 国有银行资源的争夺。地方政府转而向中央政府索要政策发展辖区内 的地方性银行机构，作为国有银行资源流失的补充。为了满足自身的 特定偏好和政绩显示的需要，地方政府利用自己的大股东地位，将地 方性银行机构变为自己发展地方经济的“提款机”，包括为地方政府 选定的项目和企业提供贷款支持、兼并其他陷入困境的城市信用社、 向处于困境的企业提供贷款、垫付地方政府债务。 1998 年之后，中央政府强化了对国有商业银行的风险防范与控 制，开始实行垂直化管理改革，并上收了国有银行分支机构的放贷权。 在这种情况下，为了吸纳更多的资金用以扩张辖区经济，地方政府开 始以提供各种“政策优惠”的形式争夺国有银行资源。这一点与地方 2 政府对经济的主导作用有关。尽管在过去 20 余年的改革中，我们从 一开始就强调党政分开、政企分开、“减政放权”、“松绑让利”、“转 变政府职能”等等，但是一个明显的事实是，地方政府支配资源的能 力并没有减弱，近年来似乎还有加强之势。地方政府通过各种方式控 制土地、矿产等要素的价格，并控制着税收、收费、准入等对经济和 金融活动有着绝对影响力的多种要素。掌握着这样一些被银行视为最 值得信赖的抵押物，事实上使得地方政府更多地掌握了对金融资源的 配置权。在这样的制度环境下，金融必然要与权力相结合，金融资源 必然要服从于行政权力而配置。我们认为，当前金融运行中出现的各 类问题，诸如对浪费资源、破坏环境的基础设施建设和大规模、低水 平重复投资提供金融支持，致使进一步控制不良资产的努力十分艰难 等等一系列问题的出现，其主要根源正在于此。在这里，我们能够看 到这样一条清晰的逻辑：控制土地 （资源配置权）→吸引金融资源→ 资金投向资本密集型产业→区域重复建设、产业同构、投资过热→宏 观调控→产能过剩→银行坏帐→金融风险累积。