全覆盖控规的开发强度分区优化研究_以南京浦口区为例_吴江.pdf

全覆盖控规的开发强度分区优化研究 1 ——以南京浦口区为例 吴江， 胡明星 摘要：控制性详细规划是城市规划的一个重要环节，本文就“控规全覆盖”实行过程中出现的缺乏整体考 虑、考虑因素过于主观等问题进行剖析，并在国内外学者研究的基础上提出了开发强度分区多因子优化策 略。借助 GIS 技术平台，应用多因子分析方法对南京浦口用地开发强度进行分区研究，并与控规所制定的 开发强度进行对比分析，提出若干优化建议，旨在为后续控规的编制提供参考。 关键词： 控规全覆盖，密度分区，开发强度 1.引言 控制性详细规划（以下简称控规），是衔接总体规划和修建性详细规划的关键性编制层 次，对城市各类建设用地的使用性质、开发强度、空间布局以及景观环境等技术指标做出明 确规定。控规的实施实现规划管理的最简化操作，提高城市建设和房地产开发的效率，已经 成为城市国有土地使用权出让转让的基本依据[1] 。《城乡规划法的颁布实施》标志着我国进 入了一个城乡统筹规划的时代，全覆盖控规的编制工作开始全面展开，要求城市规划对社会 政治、经济、物质形态在空间资源发展上做出比较全面的预测。 随着控规全覆盖的开展，其在实际操作中一些问题也日渐显现。如急剧增加的编制任务 以及紧张的编制周期影响现状调研的深度，容易出现 “闭门造车”的现象；控规的制定和 修改缺乏法制化程序，缺少公开和公众参与的程序，容易受一些个人因素的干扰，影响公平 性；实施上，为追求“全覆盖”而忽视建设策略，妥协于市场选择的无序性和随意性，各家 单位进行编制分工而缺少合作，缺乏整体协调；在编制内容上，没有与城市设计很好结合， 造成城市景观混乱、特色消失[2] ；规划编制重城市建设用地的规划，轻农业用地、乡镇用 地的规划等问题。这一系列问题的产生，一部分是因为全覆盖规划的很好实施需要统筹各类 规划，而现有规划体系在这方面有所不足，另一部分是编制实施过程中存在的问题。 针对现状，许多专家学者都进行了积极的探索研究。本文就控规在实施上“取地块弃全 局”的问题进行研究分析，提出分区控制的思想，并以南京市浦口地区为例进行实证研究， 旨在为控规全覆盖的完善提供优化建议。 1本文受国家自然科学基金项目）资助 1 2.国内外相关理论研究及实践 日本把城市划分为 12 类土地使用分区，对不同的分区进行建筑物用途、容量和高度、 形态等的管理控制，同时配合各种特别区划，并不覆盖整个地域，只是根据特定目的选择其 中的部分地区进行管控[2] 。该方法避免了因用地混杂而造成的干扰，维护地区的形态特征， 有利于确保城市环境质量，但是该方法对于小面积的国土比较适用，对于我国这样面积辽阔， 情况复杂多变的区域，该套体系在实际落实中会很有难度。 香港的建设强度控制主要通过租约实现，其中包括土地使用性质、建筑类型高度、建筑 形式以及组合方式等的控制[3] 。香港的规划体系有严密的法定程序，既保证规划实施的公正 性，也把公众的参与权利法定化，为公众实现自己的权利提供了合法途径，这一点很值得大 陆的规划学习。 国内除香港以外的其他城市，主要通过控制性详细规划的制定来控制用地开发强度，引 导城市建设。 上海市以内外环线为界限，将城市划分为三个区域，在每一区域的中心地段、一般地段 以及不同的建筑类型规定相应的容积率和建筑密度等指标[4]，由此来控制城市用地的开发建 设。这种方法虽然考虑到了不同区域建设强度的差异性，但是区域的划分没有很合理的科学 依据，人为因素的影响比重较大。在开发强度分区研究方面，唐子来等学者在对深圳进行实 例研究中采用宏观、中观和微观三个层面的城市密度区划分体系，并提出基准模型和修正模 型两阶段法进行城市密度分区[5] 。该方法采用两个模型进行密度划分，吸取香港用地开发控 制的经验，使控规的编制更加的科学合理，从宏观、中观和微观三个层面对开发强度进行分 区分析，确保分区的科学性、合理性；北京在其新城规划中把强度控制指标分至各个片区， 以片区为单位进行控规编制，由街区和地块两个层次，街区层面的指标为强制性控制指标， 是地块层面指标落实的依据。这种编制方法很好结合了编制内容与具体的实施，为两方面都 留有灵活