地方政府合作的现存问题及对策研究.docVIP

地方政府合作的现存问题及对策研究 内容摘要　加强府际合作是当代治理变革的趋势。本文总结了我国府际合作中存在的问题，认为本位主义、尚未建立有效的合作协调机制、财政经费分担、缺乏相关法律与制度的保障是府际合作的现存主要问题。针对这些问题，文章就完善府际合作的途径与措施，从政治、管理、法制三个层面进行设计与创新。关键词　　府际合作　地方保护主义　制度创新?一、府际合作是当代治理变革的趋势?　　加强府际合作 地方政府合作 是公共行政改革的趋势，也是当前行政科学研究的热点。经济合作发展组织 OECD 把这种全球范围内的府际合作趋势，归结为如下原因: 第一，由于环境保护和经济持续发展等政策问题，亟须区域内各地方政府间协力处理； 第二，区域经济发展失衡，地方政府间必须通力合作解决失业和贫穷等社会问题； 第三，在全球化的冲击下，区域内各地方政府间必须藉由资源和行动的整合，以发挥综合作用，提升地方竞争力； 第四，尽管地方政府为提升其效能，已经与许多私部门或非政府组织建立伙伴关系，但地方政府间所建立的伙伴关系，仍是其他合作关系所无法取代的机制。?　　关于府际合作的必要性及其合作形式，有大量的相关文献。赵永茂阐述了英美日等国地方政府为了应对都市化、多元社会参与、区域化、效率化及地方政府角色、功能变迁适应力等问题的冲击，地方政府间积极开展跨域合作，并提出新管理体制理论、限定目的政府理论、区域政府理论、中间机关理论等予以阐释。国外学者Helen Sullivan和Chris Skelcher分析英国地方跨域合作演进的原因，指出政治上、操作上及财政上是影响政府间跨域合作的重要因素； 欲促使跨域间问题能获致圆满解决，可以采用契约 contract 、伙伴关系 partnership 及网络 network 三种形态，利用可行的合作机制、协同发展组织，甚至“公司治理”来增进其解决能力，以提供政府经营之重要发展途径。?二、当前我国地方政府合作的问题与困境?　　作为政府间一种重要关系，府际合作往往受政治制度、经济关系、社会文化等因素影响，因此有必要从渊源入手，探究和分析府际合作的存在问题及制度困境。?　　1　地方保护主义阻碍府际合作?　　“分工不合作”是府际合作的巨大障碍。“本位主义”为了追求局部利益甚至不惜损害整体利益。唐斯以演绎逻辑的方法，援引动物领域保护的行为来解释官僚体系中“本位主义”的起源。他认为每一个社会行为人 包括个人与团体 都是“领域的霸主”，并将这个观念应用到官僚体系。这种“领域的霸主”本位主义造成不同政府之间合作的困难和阻力，甚至膨胀为地方保护主义。法国经济学家Sandra Poncet的研究表明，1997年中国国内省级间商品贸易平均关税达到了46% ，比10年前整整提高了11%。这一关税水平超过了欧盟各成员国之间的关税水平，和美国与加拿大之间的贸易关税相当。因此必须加强府际合作，降低不断激增的交易成本。?　　2004年国务院发展研究中心“中国统一市场建设”课题组的调查报告共列举了42种包括数量控制、价格控制、工商检查等地方保护主义的方式。本位主义下的地方保护成为府际合作的严重障碍。2合作协调机制尚未有效建立表现之一为尽管府际合作的共识已经建立，但缺乏统一合作的战略规划。以长三角为例，近年来江苏、浙江各地纷纷以融入大上海、共享长三角区域经济合作收益作为自身发展战略。但很大程度上，长三角各地还是按照自身发展的内在逻辑和实际需要，而不是从整个区域发展形态的内在要求出发来展开竞争。例如，苏州与上海为争夺外资，竞相出台更为优惠的政策； 长三角各地区之间的产业结构相似系数极高，重复建设和资源的浪费现象非常严重。这种规划缺乏整体性，而且在目前的地方管理体制下，将形成新的“块块结构”，以及由此必然导致的新的“块块竞争”和“块块封锁”。表现之二为府际合作的组织形式制度化程度相对较低，组织形式相对较为松散，没有一套制度化的议事和决策机制，也没有建立一套功能性的组织机构。我国府际合作很多都是靠地方领导人来推动的，一旦地方领导调动便容易使合作机制架空； 而且当前我国的府际合作，还停留在各种会议制度与单项合作机制和组织上，一般采取集体磋商的形式，缺乏一系列成熟的、制度化的机制与组织。?　　表现之三为中央政府角色“缺位”，未能及时提供有效的政策或制度保障。虽然地方政府的自主权日益增大，但我国毕竟是单一制国家，中央与地方政府之间仍然是领导与被领导的关系，地方政府的府际合作离不开宏观环境上的相关改革和制度保障。因此，中央政府应当在宏观层面上积极进行职能转变与制度创新，包括在税制、政企关系、自由市场、社会保障等方面，为府际合作创造良好的制度环境。　　3　财政经费分担问题?　　府际合作中大抵有下列费用产生:搜寻成本。有合作意向的政府，为寻找自己最佳合作伙伴而花