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推进社会组织参与社会管理和公共服务 第三届社会组织创新与发展论坛论文选编 基于合同的公共服务供给 ——以上海浦东新区预防和减少犯罪工作为例① 龙宁丽 (中央编译局当代所助理研究员，博士，北京100001) 问题的提出 某种服务被认定为公共服务，并不意味着一定要由政府来生产。政府可以选择由自己提供还是 由其他组织提供。当政府将公共服务的生产转移给市场或社会组织来承担时，就出现了服务提供和 服务生产之间的区别，由此我们可以确定公共服务的不同制度安排。在萨瓦斯总结的十种公共服务 的制度安排中，合同外包是其中最常见的一种形式，受到各国的广泛重视。在美国，据粗略估算， 至少有200种公共服务是由承包商通过合同向政府提供的。川英国、德国等西方国家在20世纪70 年代开始的福利制度改革中，大量采用合同外包推动社会福利社会化，实现“福利国家”向“社会 投资国家”的转变。L21中国的北京、上海、无锡、深圳等地也在积极地实践这种“替代性的服务提 供方式”。 合同外包之所以备受青睐，是因为它能节约成本口】、削减政府开支和控制政府规模、提升服务 效率和效能、增强服务的专业性等。尽管大多数公共服务仍然毫无必要地以政府垄断的形式组织和 运营，但在改善服务绩效尤其是在提供低成本高质量的服务方面，有意义的竞争往往优于垄断【4J。 既然公共服务供给主体的公私身份并不重要，问题的关键在于垄断还是竞争，那么，在从政府永久 垄断(直接生产)到市场持续竞争(自由市场安排)的连续谱线上，合同作为一种“具有阶段性 竞争特点的临时性垄断【5方式或者“市场竞争模型和内部权威模型这两个端点间的一个妥协【6j” (图1)，对许多公共服务而言是一种极佳选择。 威廉姆森 内部权威模型 合同 市场竞争模型 萨瓦斯 政府永久垄断 合同 市场持续竞争 图1 有关合同的模型《根据威廉姆森和萨瓦斯的观点制作) 本文以荣获第五届“中国地方政府创新奖”入围奖的上海浦东新区预防和减少犯罪机制创新为 ①笔者特别感谢中国地方政府创新奖的总负责人俞可平教授。中国地方政府创新奖从2000年开始，每两年举办一次，现已 成功进行五届。中国地方政府创新奖自创办以来。在社会上产生了广泛的影响，迄今为止。已有超过1000余个地方政府申报，近 1540个地方政府创新项目申报该奖项。144个项目获得入围奖，50个项目获得优胜奖。 本文是作者于2009年12月1日至3日在上海浦东进行实地调研的基础上写成的报告。调研组组长为中央编泽局当代所副所长 杨雪冬，成员包括龙宁丽、杜妍冬、朱忠壹。报告的写作参考了上海浦东新区政法委等单位提供的文献资料和其他有关报道。在实 地调研过程中．浦东新区政法委副书记凌德铬、综治办副主任祝建国、预防犯罪处处长金士强和董姣姣等人给予了大力支持和帮 助．许多观点的形成得益于他们的启发。谨致谢忱，但文责自负。 127 推进社会组织参与社会管理和公共服务 第三届社会组织创新与发展论坛论文选编 例，在对其合同外包的具体实践、创新及成效分析的基础上，回答了合同外包为什么对预防和减少 犯罪这项公共服务是一种极佳选择。本文是一项个案研究，笔者作为“中国地方政府创新奖”课题 组成员赴浦东新区进行了实地考察，通过查阅相关工作文献、召开利益相关方座谈会、走访上海中 致社区服务社等方式收集了大量第一手资料，在此基础上结合文献研究方法，对此问题进行了具体 分析。受个案研究的限制，本文分析结论的普遍性仍有待检验，但这不会影响该问题在理论和实践 上的研究价值。 二、合同外包的具体实践及其创新 近年来，在经济迅速发展、城市化步伐不断加快的同时，上海市的犯罪问题日益突出，且犯罪 呈现低龄化、智能化、团伙化特点，成为影响社会稳定、和谐的重要因素。上海市委政法委在对过 去各类犯罪现象分析后发现，需要对四类特殊人群进行有效监控和帮教，即：吸戒毒人员、社区服 刑和刑释解教对象、社区闲散青少年。 按照现行《中华人民共和国刑法》和《刑事诉讼法》的规定，前三种工作为公安的执法职能， 后一种为政策