罚抑或不罚？——基于行政处罚中“首次不罚”制度所展开的分析.pdfVIP

罚 抑 或 不 罚? 基于行政处罚 中“首次不罚”制度所展开的分析 章剑生 提要 ：“首次不罚”作为一种与 “以人为本”执政理念相关联 的行政处罚制度 ，具有规范层面 上 的合法性。它 以“要件 效果”关联架构成立为前提 ，对违法行为例外情形下 “首次不罚”，并 以附加 “提示”的方法消 除违法行为的社会危害性 。作为一种补充性制度 ，将来修 改 《行政处罚 法》时应 当加 以明确规定。 关键词 ： 首次不罚 行政处罚 以人为本 作者章剑生．男，l964年 生，法学博士，浙江大学光华法学 院教授 、博士生导师。 (杭州 31{)(]08) 一 、 问题的提出 如果不抱有任何偏见，我们都会认为当下行政机关在行政处罚中 “首次不罚”的做法与 “以人为 本”之间有着某种关联。这一在新的执政理念引领下生成的法律制度 ，在政治话语中常常被誉为是一 种 “创新”；也正是这种 “创新”，在相当程度上回应或者证 明了政治话语的正确性或者妥 当性 。有些 人— 尤其是深居书斋的学者 一 可能会对这样的 “创新”做法不以为然，或 以某种既定的观念或者 价值为标准作出是非判断 ，但是 “首次不罚”在实务中所产生的正面效应还是应当给予关注的。 “以人为本”作为一种执政理念 ，在导入行政处罚之后生成的 “首次不罚”制度，在一定程度上改变 了过去行政处罚中的 “乱罚”现象，消解了一些 民怨、民怒。正如有关报道所说 ：“实施新规，并不是放 宽执法，而是在执法过程中更加人性化。”之所以这样的制度能够在实务中获得肯定与推广 ，与它所 * 基金项 目：本文是胡玉鸿教授为首席专家 的国家社会科学基金重大招标项 目“学 习实践科学发展观重大问题研 究 以人 为本与 中国法制发展”(课题编号O8ZD001)的前期研 究成果。 ① 《首次违反不再罚款或扣分但须违法状态消除》，《杭州 日报 》2009年 8月 1日。另外 ，江西省九江市工商局坚持以人为 本 ，牢 固树克 “攻大奸 、戒小过”的监管执法理念 ．出台了 《行政处罚首次告诫指导意见》，对违法情节和危害后果相对较轻 的 8O种 轻微违法行为实施首次行政告诫 。 “首次行政告诫”是指法人 、其他经济组织或个人 由于对国家政策及法律、法规不熟悉 ，在非主 观恶意的情况下，首次实施违法违章行为，且情节轻微没有造成危害后果的，予 以教育 ，责令改正 ，免予行政处罚。 《市工商局 出台 (行政处罚首次告诫指导意见)8O种轻微违法行为首次不罚》，http：／／www．jjgs．gov．cn／show—gsd．asp?id一2251(最后访问时间 201O／ll／1)。又如，对于 “首次不罚”制度 ，杭州市物价局办公室负责人赵全新解释说 ，这次整治面极广 ．为让受处罚者心服 口服， 整治将采取人性化的做法，对首次查到没有做好 明码标价的商家，不直接罚款，而是先对其教育，帮助商家健全包括 明码标价管理 在内的价格管理制度 ，提高诚信经营意识 。 《杭州 首‘次不罚 ’的物价监管 “新措施 ”遭市 民质疑》，http：／／www．chinacourt．org／ puMic／detail．pep?id—l092()3(最后访 问时 间 2O10／11／1)。 浙江学刊 2011年第2期 产生的正面效应是有关系的。在当下 “维稳”重责的高压下，所有可 以为 “维稳”减压的具体措施都会 获得有关方面的高度关注，并加以强烈推广。法律虽然不能单纯地被当作实现某种 目的工具 ，但是， 在 “以人为本”理念前提下它的工具性能是不能否认的。 “首次不罚”在一定意义一h是可 以作这样的解 读 的，即它是一种达成社会更加和谐 的手段 。 本文试图论证的是 ，“首次不罚”具有合法性，但它需要构建一个可以消解因 “不罚”引起的与保护 公共利益 、第三人利益之问紧张关系的制度。本文将在解读有关 “首次不罚”行政规定和梳理若干 “首 次不罚”行政经验的基础上，提炼出 “首次不罚”制度的要素 ，以期为将来立法所吸收提供一些正当性 的论证。“首次不罚”是一项内生制度，无他国现存经验可供借鉴。它契合了当下行政机关完成现代 行政任务的需要，在 一定程度上也与普通民众的期盼相一致。