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关于宅基地使用权的立法建议 郭明瑞 烟台大学 教授 　　关键词: 物权法草案/宅基地使用权/流转 　　内容提要: 物权法草案应规定城镇居民的宅基地使用权,对农户占有的宅基地数量不应限制,为保护农民的利益及维护物权法私权的性质,应允许宅基地的流转。 　　物权法草案中以专章规定了宅基地使用权,这反映出国家对宅基地使用权这种用益物权的重视。不可否认,在我国实行土地公有制的社会主义市场经济条件下,在物权法上确认公民的宅基地使用权,对于解决公民“住”的需求和保障基本人权有着特别重要的意义。但是,笔者认为物权法草案中对宅基地使用权的规定是不够妥当的,实有完善的必要。 　　一、关于宅基地使用权的概念和范围 　　宅基地使用权是指在他人所有(在我国即国家或者集体所有)的土地上建造住宅的权利。在我国宅基地使用权与私人住宅所有权具有一致性,享有住房所有权也必然享有住宅占用范围内的土地(即宅基地)的使用权。从我国的现实情况看,公民的住房所有权有三种情况:一是城镇居民原有的私房和农村村民原有的私房(简称原私房);二是农村村民从集体批得宅基地后建造的私房;三是在房改后公民通过购买商品房而取得的房屋。基于房屋与土地的关系,公民的宅基地使用权的取得至少有三种情况:一是原私房房主对宅基地本享有所有权,后因宪法规定土地公有而当然地享有了宅基地使用权;二是农村村民因住房需要而经申请批准后取得宅基地使用权;三是因购买商品房而取得宅基地使用权。其中后一种情形的宅基地使用权一般是从开发商的建设用地使用权转化而来的。从宅基地使用权的主体上说,不仅农村的村民享有宅基地使用权,城镇居民同样也享有宅基地使用权。因此,作为一项用益物权,宅基地使用权应当包括城镇居民的宅基地使用权。但是,物权法草案却是在宅基地使用权的章名下仅规定农村集体土地上的宅基地使用权。若按其内容该章的章名应为农村村民宅基地使用权,但若这样就会遗漏城镇宅基地使用权的规定。所以,笔者认为应当在草案中增加关于城镇居民宅基地使用权的规定,至少应增加一条规定:“城镇居民对其私有房屋占用范围内的国有土地享有宅基地使用权。”“取得建设用地使用权人建造的住宅所有权的,对该住宅占用范围内的土地享有宅基地使用权,该宅基地使用权的年限为建设用地使用权剩余年限,但期限届满前可依法申请延长。”同时将草案中关于“宅基地使用权人享有对集体所有的土地占有和使用的权利,有权自主利用该土地建造住房及其附属设施”的规定改为“宅基地使用权人对其宅基地享有占有和使用的权利,有权自主利用该土地依法建造住房及其附属设施。” 　　二、关于农户占有的宅基地数量 　　物权法草案中规定:“农户占有的宅基地的面积应当符合规定的标准。一户只能拥有一处宅基地。”笔者认为这一限制性的规定,不应在物权法中规定。如果硬要在物权法规定,则应改为“农户新取得宅基地的面积不得超过规定的标准”。因为从实际情况看,农户若因其他原因(例如继承)而取得房屋所有权时,其享有宅基地使用权的宅基地面积可能会超过规定的标准,但法律不能因此而剥夺公民的宅基地使用权(因为不能剥夺房屋所有权),实际上这一限制性规定只是针对新批宅基地而言的。另外,草案中的限制性规定基本上是抄了现行《土地管理法》等法律中“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定,这一规定也是不合适的。首先,何为“一户”?依一般的农村习惯理解,一户是指未分家的一个家庭。在农村,多是在子女未成年或已成年但未结婚前,父母就为其准备下结婚时的用房,相当多的家庭也不是在子女一结婚就与子女分家,让子女另立户的。因此,在父母为子女准备用房的情况下(包括子女结婚另居而未与父母分家的情形),并不是一户只拥有一处宅基地(尽管这种情形可能不是永久的),而是一“户”会有多处宅基地。其次,依我国继承法的规定,农村的房屋也属于遗产的范畴,因此,农村村民完全可以通过继承取得农村的房屋,而房屋与宅基地是不可分离的,有房屋所有权也就有宅基地使用权。如果有自己住房的农民(即使仅有一处宅基地)又通过继承取得农村的房屋,也就会有两处房屋,从而也就拥有两处宅基地。在上述情况下,我们不能以“一户只能拥有一处宅基地”为由而剥夺房屋所有人的宅基地使用权。 　　三、关于宅基地使用权的转让 　　宅基地使用权可否转让,是物权法立法争议较大的问题之一。这里实际上涉及两个问题:一是宅基地使用权可否单独成为交易对象;二是私有房屋可否依法自由转让,宅基地使用权可否随住宅所有权的转移而转移。笔者认为,在土地公有制的条件下,宅基地使用权不能单独成为交易的对象,但不能以此而否认宅基地使用权可随房屋所有权的转移而转移,更不能为了禁止宅基地使用权的转移而限制或禁止房屋所有权的转移。物权法草案针对农村宅基地使用权,规定: 　　“宅基地使用权人经本集体同意,可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的