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再论地质矿产资源行政管理 摘要：《中华人民共和国矿产资源法》公布实施二十年来，地矿行政管理的理论研究不断深化，经验不断积累，管理日趋成熟。从实践经验看，地矿行政包括三个部分：即地质勘查、矿产资源与地质环境的行政管理，三者分属三类不同的行政管理，具有不同的管理对象、内涵与方式，既各有特点，又密切联系。地质勘查行政管理属于产业类行政管理，把握好公益性地质调查与商业性地质勘查工作的分开运行，是当前地质勘查行政管理工作的重要任务；矿产资源行政管理属自然资源的资源性资产类行政管理，其遵循的根本宗旨是：保护矿产资源国家所有权益，保障矿产资源的合理利用，禁止侵占或者破坏矿产资源的一切行为。正确认识探矿权、采矿权是特殊的用益物权，加强对市场的监管，对相对人行为的监管，对执法主体自身的监督是做好矿产资源行政管理的保证；地质环境行政管理属社会类行政管理。应根据法律、法规的授权及政府赋予的职能确定地质环境行政管理的范围与内涵。主要通过地质环境的调查、研究、监测、预报等工作，对地质环境实施规划、社会管理与公共服务等行政管理职能。 《中华人民共和国矿产资源法》己公布实施二十周年，这部法律的实施，标志着我国地质矿产资源行政(以下简称地矿行政)管理步入了有法可依的轨道。一九八八年政府机构改革中又进一步明确了地质矿产部的行政职能，即对地质矿产资源进行综合管理; 对地质勘查工作进行行业管理; 对地质矿产资源的合理开发利用和保护进行监督管理; 对地质环境进行监测、评价和监督管理。近二十年来，在贯彻矿产资源法和落实地质矿产部行政职能的实践中，地矿行政管理的理论研究不断深化，经验不断积累，管理日趋成熟。我国己进入一个历史发展的新时期，对地矿行政管理提出了新目标、新要求，这就要在总结二十年来经验的基础上，结合新的历史时期的特点，不断探索与完善地矿行政管理的理论，推动与发展地矿行政工作，使之更加适应时代的需要。 从实践经验看，地矿行政包括三个部分，即地质勘查、矿产资源与地质环境的行政管理，三者分属三类不同的行政管理，且各有特点，又密切联系，。地质勘查行政管理属于产业类行政管理，矿产资源行政管理属自然资源的资源性资产类行政管理，地质环境行政管理属社会类行政管理。由于属性不同，必然导致管理的对象、内涵与方式不同，必须按其属性的特点，确定其相应的管理办法。 一、矿产资源行政管理 矿产资源属自然资源，是人类生活与生产的必要物质基础，是人类共同的宝贵财富。它和其它自然资源一样具有资源性资产的共性，但又有独自的个性，从而形成矿产资源行政管理自身的特点。笔者曾经在主编《地质矿产行政管理》与《矿产资源管理导论》两本书中对矿产资源行政管理作了全面与系统的阐述，本文仅就近年来大家关心的几个方面的问题进行讨论。 （一）我国宪法确立了矿产资源行政管理的根本宗旨 宪法第九条明确规定：矿藏、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。上述条文表述了宪法对矿产资源法律的原则：即矿产资源为单一国家所有的原则；国家保障矿产资源合理利用的原则；禁止侵占或者破坏矿产资源的原则。由此也确立了矿产资源行政管理应遵循的根本宗旨是：保护矿产资源国家所有权益，保障矿产资源的合理利用，禁止侵占或者破坏矿产资源的一切行为。宪法确立的基本原则与根本宗旨都是从矿产资源的基本属性出发的。矿产资源与其它资源一样，都由大自然赋予，都属于全社会所有，即国家所有。但矿产资源又有自身的特点，即具有稀缺性、有限性、耗竭性、不可再生性与隐蔽性。这就决定了矿产资源的开发必须把合理利用与禁止破坏放在首位。矿产资源行政管理的根本宗旨是一切矿产资源行政管理的出发点与落脚点，制定法律、法规、政策与有关的管理办法都要考虑是否符合这个根本的宗旨；衡量工作的好坏就是要看是否落实与贯彻了这个根本宗旨。一切违背这个根本宗旨的法律、法规、政策与管理办法都是不可行的，没有落实与贯彻这个根本宗旨的工作都不能认为是好的。当前，有几种倾向值得注意：一是过分强调所谓维护所有者权益，忽视矿产资源的合理利用与保护，导致矿产资源的浪费与破坏; 二是借保护国家权益之名，行谋求局部或部门之利，不惜侵占矿产资源或他人合法权益；三是只讲矿产资源的开发效益，不惜破坏其它资源与环境。 （二）探矿权、采矿权是特殊的用益物权 自然资源是人们生活与生产的物质基础，但它又属国家所有(法律规定的除外)。作为所有者的国家不可能自己开发与经营自然资源，于是出现了所有权与使用权分离。人们把分出来的使用权称之为用益物权，这是所有权派生的权利，例如土地使用权等。矿产资源是一种耗竭性的不可再生的自然资源，被利用时，是以劳动对象