“在场”抑或“缺席”：农村公共服务中的乡镇政权——基于赣中地区A乡的调查与分析.pdfVIP

甘《肃行政学院学报)2011年第3期 政府管理与改革 在“场’’抑或缺“席’’：农村公共服务中的乡镇政权 基于赣中地区A乡的调查与分析 尹利 民 (南昌大学 公共管理学院，南昌 330031) 摘【 要】本文通过A乡的案例与逻辑分析，表明乡镇政权的中心工作仍然是经济发展和社会稳定，而在基 本公共服务方面基本处于 “缺席”的状态。乡镇在农村公共服务 中是否 在“场”，则要取决于乡镇干部对 自身 “职务晋升”可能性预期的判断，不具有硬性约束。乡镇政权的 在“场”不仅可以提高农村的基本公共服务的 效能，而且有利于加强国家与农 民间的联系；乡镇政权的 缺“席”，不仅使得农村公共服务的供给水平得不 到提升，阻碍政府职能的转变，而且还会加剧乡镇政权的 “悬浮”，进而恶化基层的治理环境。上述结论还揭 示了，在后税 费时代，地方政府向公共服务型方向演变，需要在国家宏观政策的结构性变迁下方可展开。 关【键词】在‘‘场”或 “缺席”；农村公共服务；乡镇政权；政府职能；基层治理；服务型政府 【中图分类号】D035 【文献标识码】A 文【章编号】1009—4997(2011)03—0023—09 一 、 问题的提出 托于服务性机构来实现．比如 七“站八所”。乡镇机 由管理型政府 向服务型政府转向，不仅是社 构膨胀 、人员庞大 、人浮于事 ，成为当时乡镇机构 会主义市场经济发展 的客观要求 ，而且也是当前 的普遍现象 。为了保证乡镇的正常运转 以及完成 我 国政府职能转变的方 向。因此 ，从这个意义上 国家下达的各项任务 ，向农村提取税费成为当时 看 ，政府提供公共服务 的水平是衡量政府能力 的 乡镇的主要工作。税费取消后 ，乡镇 的13常运行主 一 个重要标准。ll_作为中国最基层的政权——乡镇 要是依靠 中央财政转移支付来保证，但转移的额 政府 ，在这一大的制度背景下 ．同样也面临着 由管 度非常有限，相应地 ．乡镇财政的压力 比税费改革 理型政府 向服务型政府转型的重任 ，且最为直接 前更为突出。为了减少财政的压力，一些地方开始 和紧迫 ，因为乡镇政权是 国家与社会联系的中介 ， 进行 以人员和机构精简为主要内容 的乡镇机构改 是国家与农 民关系发生最为直接的一级政府 。然 革 ．其主要 目的就是减少财政支 出．这些服务性的 而 ，理论与实践往往不是同步 的，政府职能由管理 机构也在改革之列。这种改革虽然在一定程度上减 型政府 向服务型政府转型，在实践中面临诸多障 少了乡镇财政的压力 ，但也因此而弱化 了乡镇政 碍。或许正基于此 ，有关乡镇体制改革 的讨论 ，一 权对社会服务的渗透能力，网从而使乡镇政权在农 直是学术界关注的热点话题 ，许多观点针锋相对 。 村基本公共服务方面逐渐呈现出 “缺席”的状态。 有的主张甚至大相径庭 ．比如有关 乡镇去留问题 进入新世纪以来 ，国家各项惠农政策陆续出 的讨论。嘲当然 ，不管学界对乡镇持何种观点，但在 台，中央财政也加大 了对农村公共服务方面的支 实践 中．乡镇依然是联系国家与社会的桥梁 。国家 出。然而，与农 民的需求相 比，仍然存在很大差距。[41 的许多政策大多是通过乡镇 向底层社会渗透 ，其 乡镇政权依然在农村公共服务方面充 当重要角 中也包括 国家向农村社会提供 的基本公共服务。 色 ．许多公共服务项 目依然需要乡镇机构来推动 。 在税 费取消前 ，乡镇 的公共服务职能主要依 也由此 ，乡镇政权是 “在场 ”还是 “缺席”，成为 了提 收稿 日期 ：2011-05—21 作者简介：尹利