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粤港澳区域治理结构的演进和优化研究 刘建党 （1. 综合开发研究院（中国?深圳），广东 深圳 5180292. 暨南大学 经济学院，广东 广州 510632） [摘要] 。[关键词] [中图分类号] F7 [作者简介] 刘建党（1981-），陕西咸阳人，综合开发研究院（中国?深圳），助理研究员，研究方向：区域。最近几年，随着粤港澳合作的不断深化，彼此之间需要协调的事务越来越多，主要涉及产业升级、基础设施、环境保护和社会事业等方面。而解决如上这些问题，不仅需要政府发挥作用，也需要市场和社会的积极参与，这属于区域治理的研究范畴，其中，政府机构、企业和社会组织都属于区域治理的参与主体。一般而言，不同的区域治理主体组合，会形成不同的区域治理结构。而不同的治理结构约束下，势必会衍生出不同的治理行为，最终带来不同的治理绩效。从这个意义上来讲，研究粤港澳区域治理结构，从顶层设计上进行梳理和规范，对提升粤港澳区域合作水平至关重要！ 一、粤港澳区域治理结构的演进历程 （一）市场机制主导阶段（1979-1997年） 1978年，中国内地实行改革开放的基本国策，广东首当其冲。广东以解放思想为抓手，把握机遇，利用毗邻港澳、面向国际市场的优势，率先通过港澳及海外侨胞的“穿针引线”，在全国先行利用外资进行粤港澳经济合作，并取得了举世瞩目的成效。 粤港澳经济合作基于各方经济优势互补，广东丰富、低廉的人力资源和土地与港澳充裕的资本、丰富的国际营销经验及相对实用的技术结合。粤港澳最初的合作形式是在珠江三角洲建立的“三来一补”企业，港澳厂商把订单转移到珠江三角洲一带进行加工装配，并根据生产需要引进一些机器设备、原材料和少数管理人员，同时雇佣大量的广东劳动力。在“三来一补”合作形式不断发展的同时，合作、合资、独资企业等较高层次的合作形式业发展起来，并迅速的在与粤港澳经济合作者占据主导地位。港澳投资企业规模大、技术水平高，管理经验先进，受到广东的热烈欢迎。三资企业与“三来一补”企业一样，都是属于“前店后厂”的合作模式。它们把广东作为加工、生产的基地，而在港澳从事对外市场营销、产品设计、融资等服务和包装等深加工活动。粤港澳“前店后厂”合作模式的特点可以概括为以下几点：第一，粤港澳之间的经济合作是一种以市场为导向的民间行为，缺乏政府间的协调与合作；粤港澳分别处于不同的管理制度下，相互间的关系较为复杂；粤港澳的经济整合主要是基于相互间的同文、同种易于沟通，广东人力、土地成本低廉，港澳企业家在赢利目的的驱使下与广东进行的民间合作。第二，粤港澳之间的生产要素流动表现为不对等流动，广东是最开放的地区，敞开胸怀广泛吸纳来自各地的资金、技术、信息和人才；在生产要素的流动中，广东主要充当的是输入地角色，港澳则是输出。第三，粤港澳经济合作以港澳制造业向广东转移为主要形式，它是一种出口导向、以加工贸易为核心的经济合作。 在这一时期，粤港澳区域治理的重点客体是制造业领域，“前店后厂”的区域产业空间分工模式是其主要成果，区域合作表现为市场经济规律自发作用的结果。虽然，政府和行业协会也发挥了一定作用，但由于政府合作平台和行业协会合作平台尚未建立起来，粤港澳区域治理的主体是企业，核心机制是市场机制。 （二）市场和政府机制并重阶段（1998-2008年） 香港回归之后，在以制造业为主的产业领域，粤港之间的合作仍然继续加深，同时开始了政府层面上的合作，每年一次，轮流在广州和香港，召开两地政府联席会议，商讨双方间合作的有关事宜。自2003年起，粤港联席会议升格为两地行政首长共同主持。同年，粤澳也建立了类似的合作联系会议制度。2003年CEPA的签署，为粤港、粤澳经济整合提供了一个开放式的合作平台，CEPA是一个开放系统，在合作内容上涉及了众多领域，并且可以根据实际需要不断增加新的合作内容。就粤港经济整合而言，CEPA极大地拓宽了合作范围，除了制造业之外，服务业、基础设施、口岸和海关、要素流动、行政管理等领域，均具有了更大的合作空间。 这一阶段，在“一国两制”方针的指导下，粤港澳合作从合作重点、领域、机制、范围都发生了深刻而重大的变化，粤港澳政府合作机制经历了初步建立、全面提升、并在实践中不断巩固和完善的过程，从而在政府层面实现了对合作的推动和引导，实现了由民间自发自为和处于市场放任状态下的合作向以市场为导向与政府积极推动和协调相结合的合作转变。 以合作模式为例。粤港澳合作模式开始了由“前店后厂”到“共同市场”的重大转变。“共体市场”的建立，可以减少和最终消除各种有形的和无形的经贸壁垒，为粤港澳商品和要素的自由流动创造更加便捷和有效的制度环境，促进区域内资源的优化配置和产业分工，降低交易成本，提升区域经济的竞争力。 以合作重点为例。一方面，粤港澳由生产加工贸易型合作开始迈向多领域、多层