论西安城中村改造的立法对策.pdf

西北大学学报(哲学社会科学版) 2008年3月，第38卷第2期，M盯．，2008，V01．38，No．2 0f J加malNornlw∞t S0cial Unive玛畸(P}lilosophy肌dscienc伪Editi∞) 【法学研究】 论西安城中村改造的立法对策 司马文妮，霍学喜 (西北农林科技大学经济管理学院，陕西杨凌712100) 摘要：城中村是一种新的城市化问题，其改造缺乏统一的法律框架指导。地方政策法规存在 许多立法上的缺陷，对当前城中村的改造仅能起到临时缓解矛盾的作用。通过对西安城中村改造 所依据的相关政策涉及的法律问题进行对比分析和实证分析，对其中农民身份转换的法律界定、农 民利益的补偿和保障、集体经济组织向公司制的转变和归属、村委会与居委会法律地位的区别等问 题进行了定性分析，认为我国需要一部与宪法、土地管理法、城市房地产管理法和公司法相统一的 行政立法来指导各地的城中村改造。 关键词：西安；城中村改造；农民利益；行政立法 ，中图分类号：D90l 文献标识码：A 文章编号：l000-273l(2008)02羽95聊 近几年，城市急剧扩张导致毗邻城市的农村面 沿革的城市与乡村隔离开来，农村与城市的格局很 临失地失业的矛盾。各地政府在统一进行城市规 表l全国部分城市城中村情况 划，发展经济，盘活现存土地的基础上对治安、卫生 状况差的城中村进行集中改造。在这场利益的博弈 中，地方政策法规的出台，为城中村改造提供了法律 依据。然而这些临时颁布的法令很多都隐含了一些 问题。那么什么是城中村?城中村指的是在城市发 展过程中原农村耕地已失去或基本失去的、非农业 用地区域的土地、房屋、人员和社会关系等就地保留 下来的、镶嵌在城市区域范围内的、仍保留农村体 制、使用集体土地、并以村民委员会为组织形式的行 政居住村落。城中村是我国城市化进程快速发展的 结果。据2003年上半年对全国城中村进行的基本 调查显示，不仅是沿海，也不单是大城市，内地和很 多中等城市目前都面临着城中村问题…(如表l所 明显。但是由于近几年西安市城区的急剧外扩，加 示)。 之政府征地全部采用“只征地，不管人”的做法，所 以，伴随城市化的快速推进，周边农村的农用地一起 一、西安市城中村的形成过程、特点及现状 纳入城市征地范围，大部分作为生产资料的农用地 由集体所有制变为全民所有制，而保留下来的是作 西安是一座历史古城，保存完好的城墙将历经 为生活资料的宅基地，其依然属于集体性质。长期 收稿日期：20cr7明讲；修回日期：20cr7-12-12 基金项目：教育部新世纪优秀人才支持计划基金项目(200553) 作者简介：司马文妮(1972一)，女，四川射洪人，西北农林科技大学博士生。从事农业经济体制研究。 万方数据 实行的土地制度、户籍制度和行政管理的城乡二元 部分都形成一种守护型的物业出租经济模式。一方 性，导致被城市包围的村子依然是农村，这样城中村 面农民耕地极少(如表2所示)，西安市三环以内人 的出现与城市化进程一起迅速增长。西安是全国城 均耕地只有O．018公顷，二环以内人均耕地仅有 中村改造进行得较早的城市之一。目前，西安市仅 0．0053公顷，农民基本无地可种，成为“下岗”农 东起十里铺，西至三桥镇，北起草滩镇，南至三爻村， 民①。另一方面大量流动人口的涌入使城中村农民 就有城中村417个，农村人口40多万，数量之大高成为真正的食租阶层，这种简单的收益方式导致其 于全国同类城市旧3。 收入与劳作及受教育程度呈反比，最终与城