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社会保障局的处理决定是否构成行政行为违法 　　2000年8月30日，原告与宜昌市国道改造领导小组办公室签定《施工合同书》，合同约定由原告承包建设209国道平水至新华段C合同段工程。之前，原告与殷友才、许江签定《中外建宜昌分公司工程项目经理责任书》，约定该工程由殷、许二人全额内部承包，二人上缴工程造价3%的管理费给原告，原告任命殷友才为项目部经理。之后，殷、许二人组织人员进行施工。 　　2001年11月工程竣工，因未及时支付工资，施工人员张艾峡等12人向被告举报，称系原告聘用，项目负责人拒付工资。被告查明：截止2002年2月26日，拖欠管理人员工资10万余元，拖欠其他施工人员工资15万余元。随之被告组织原告代表(公司主管会计)詹洪英、工程项目承包人殷友才等召开协商会，形成记要。记要明确了中外建宜昌公司应承担拖欠工资的“主要责任”。同年4月23日，原告支付了拖欠的工资7万元(含部分债务)。同年11月12日，被告作出宜劳社处字(2002)第19号《行政处理决定书》，认定原告不与施工人员签定劳动合同，无故拖欠施工人员工资20万元，支付了7万元后，余13万元截止2002年11月12日仍未支付。根据《工资支付暂行规定》第十八条、《违反〈劳动法〉有关劳动合同规定的赔偿办法》第二、三条之规定，决定由原告支付所欠施工人员工资13万元，并加付相当于拖欠总额25%的赔偿费32500元。原告不服，于同年12月23日向西陵区人民法院提起行政诉讼。 　　原告诉称：施工人员是殷友才、许江雇请的，原告不是本案的用人单位，被告作出的处理决定让其承担付款责任不当。统计表证明拖欠工资总额为25万余元，除支付7万元，实欠工资数额18万余元。被告认定数额为13万元属于认定事实不清。请求法院判决撤销被告作出的宜劳社处字(2002)第19号行政处理决定。 　　被告辩称：原告是本案的用人单位，殷友才、许江只是用人单位的具体经办人，殷友才、许江在建设209国道平水至新华段C合同段工程时无用工资格，不能成为用工主体。被告在作出行政处理决定时查明了原告尚欠施工人员工资171114元，但原告与施工人员之间对其中部分数额存在争议，因此被告将争议部分除开，要求双方通过仲裁渠道另行解决，符合法律规定，不存在事实不清。 　　【审判】 　　一审法院经审理认为：依据《公路建设监督管理办法》之规定，原告签定施工合同书后，必须依法由其组织施工人员承建公路。原告与殷友才、许江签定责任书，成立项目经营部，任命殷友才为项目部经理，系原告的内部经营管理行为，该行为不能改变其作为承包人对外的法律地位，也不能转移承包人应承担的法律责任，包括行政法律责任。在承建209国道合同施工中，殷友才的行为应视为原告的职务行为，殷友才聘用的该工程的施工人员与原告存在事实劳动关系。工程项目经营部负责人在被告进行调查时，提交的统计表证明拖欠工资总额为25万余元，除支付7万元，实欠工资数额18万余元。被告认定数额为13万元有误，系行政瑕疵。但鉴于该认定的数额未加重原告的行政责任，同时也考虑了部分拖欠数额有争议，可视为被告的行政自由裁量权。被告作出的宜劳社处字(2002)第19号行政处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法。虽认定拖欠工资数额有误，却不足以影响具体行政行为的合法性。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，出如下判决：维持宜昌市劳动和社会保障局作出的宜劳社处字(2002)第19号行政处理决定。 　　一审判决后，中外建宜昌公司不服，提起上诉称：第一，一审判决混淆了法律规范与客观事实的区别。殷友才、许江不是上诉人的员工，上诉人与殷友才、许江之间形成的是挂靠承包关系——平等民事主体之间的合同关系。雇请施工人员组织施工，是殷友才、许江的个人行为。《公路建设监督管理办法》规定不允许转包工程或挂靠承包，并不等于当事人之间已发生的转包或挂靠关系就不存在。上诉人与殷友才、许江之间的挂靠承包关系，是已经存在的客观事实，被上诉人也是明知的。第二，一审判决维护被上诉人的违法行为不当。被上诉人认定拖欠工资13万元，可证据证明的是18万元，说明被上诉人认定事实不清，证据不足，可一审判决认为只是“轻微瑕疵”。上诉人与施工人员之间存在争议，依法应当按照处理劳动争议的程序解决。一审判决认为被上诉人仅决定上诉人支付13万元是行政自由裁量权的体现，但被上诉人用行政手段确定上诉人的民事责任的行为不是行政处罚，与行政自由裁量权是无关的。上诉人请求二审法院依法撤销一审判决，撤销被上诉人作出的宜劳社处字(2002)第19号行政处理决定。 　　被上诉人宜昌市劳动和社会保障局答辩称：第一，上诉人认为殷友才、许江与施工人员之间形成了雇佣关系不能成立。上诉人混淆了用工主体和具体经办人之间的区别，殷友才、许江只是上诉人招用的具体经办人，二人在工作中是