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64 新农村建设法律问题专题 《西南民族大学学报》(人文社科 法律改革：新农村建设不应忽视的问题 田钒平王允武 [摘要]以彻底解决“三农”问题为根本目标的新农村建设，是一场广泛而深刻的社会变革，政治化的决 策只能为其提供发展的契机，却难以为其提供持续而规范的保障。要真正解决“三农”问题，法律改革 是一个不能忽视的问题。全面修改现有法律制度中不利于“三农”的法律规则，把“三农”植入一个新 ! 的法治环境之中，农村、农业、农民才能获得更多的发展空间。 [关键词]新农村建设；“三农”问题；法律改革 中图分类号：DF0—052 文献标识码：A 基金项目：本文为《新农村建设法律问题研究》课题的系列成果之一。 作者简介：《新农村建设法律问题研究》课题组。课题组成员有：王允武、刘勇、李燕、田钒平、廖娟、王杰、杨蕾、管 艳萍、张秋娇、阎永哲、戴钰雯、李晓辉、田景仲、王锦、赵婷。本文执笔人田钒平(西南民族大学法学院教师)、王允武(西南 民族大学法学院教授)。四川成都610041 以彻底解决“三农”问题为根本目标的新农村 责任制和村民自治制取代了“政社”一体的人民公 建设，是一场广泛而深刻的社会变革，政治化的决 社制，统购统销制度被取消，农民有了经营自主 策只能为其提供发展的契机，却难以为其提供持 权，但是“城乡分治”的状况没有得到根本改变。 续而规范的保障。因此，系统梳理农村法制的历 20世纪90年代以后，二元经济结构产生的“城乡 史、分析农村法制的现状、推动新农村建设的法治 分治”不仅没有改变，而且在以“法律移植”为基本 化，具有重大的现实意义。 手段的法制现代化进程中，在法律制度层面，宪法 虽然体现了人类社会追求平等的诉求，但因制度 一、走进历史：城乡分治④与权义失衡 变迁过程的路径依赖和原有制度既得利益者的极 20世纪50年代中期的中国，虽然物质技术水力维护，落实权利平等原则的具体制度贯彻了“城 平极度落后，但为迅速建立现代工业体系，赶超发 乡分治”的基本理念，形成了“城乡分治”的法制体 达国家，仍然实施了以工业化为起点，以城市为区 系。 域的现代化的战略。为保证工业化的资金积累以 “城乡分治”的具体制度安排表现在选举制 及对过度城市化的担忧，从50年代开始，国家颁 度、户籍管理制度、税收制度、义务教育制度、农村 布了一系列政策和法令，通过户籍制度、粮食供应 基础设施供给制度、社会保障制度等诸多方面。 制度、劳动就业制度、教育制度、医疗和养老保险 这种城乡分治的制度安排不同程度地导致了农民 制度等，为农村人口向城市的转移设置了制度屏 权义失衡的现状。譬如，《义务教育法》要求乡镇 障；通过粮食的统购统销和“公余粮”收购制度，为 政府组织农民集资办校，办好学校之后移交给县 筹集现代工业体系建设资金奠定了制度基础；通 教育部门管理，资产移交县政府；但是农民学生的 过人民公社制度和平均化的分配制度，为供给农 学杂费还要翻几番。正如袁俊芳所说：“城市义务 村公共产品、保障城乡居民收入均衡提供了制度 教育是‘国家化’，从教工工资到校舍、设备等由国 保障。至此，计划经济体制下的“城乡分治”得以 家财政(含有农民交的税)全包，市民不用掏1分 形成。由于工业化的发展中心和城乡居民收入均 钱；农村教育则‘民办化’，大部分(约占78％)由 衡的现实，虽然存在“城乡分治”，“三农”地位也 农民负担，即通过‘教育附加’统筹解决。中央政 日益降低和边缘化，但并没有形成“三农”问题。 府出资不到2％。99…《水利法》要乡镇组织农民自 由于国家的整体贫困，1978年以后，实施