基于建设用地供需分析的城乡土地统筹研究.pdfVIP

现城乡土地统筹发展的主要措施之一，而集体非农建设用地使用权的合理流转则是该举措的 重要保证。本文从技术操作层面入手，总结城乡土地统筹在现实中面临的迫切性与主要挑战， 提出了以建设用地供需分析为核心的城乡之间土地统筹发展的操作框架。 2．我国土地所有制发展现状 纵观中国几千年的发展史，在新中国成立以前，中国城乡土地始终实施统一的私有制。 1949 年以后，中国开始实行全民与国家所有的土地所有制形式，即一国全体人民共同拥有 土地。具体来说，中国的土地所有制度又可以分为两种形态——国有土地所有制度和集体土 地所有制度。所谓国有土地所有制度，就是指国家是国有土地唯一的、统一的所有者，国有 土地可以依法确定给任何单位和个人使用，但除了国家以外任何单位和个人，包括人民政府 和其他国有单位以及社会团体等组织，在任何情况下都不能成为国有土地的所有者。根据 1982 年《中华人民共和国宪法》的规定：所有城市土地属于国家。集体土地所有制度作为 中国的农地产权制度，是在农民私人土地所有权基础上形成的，它的主体实质是农民集体。 农民集体所有的土地，依照法律分别属于村农民集体、乡（镇）农民集体和村内两个以上的 农民集体所有，他们之间在土地所有权上是平等的、相互独立的，没有隶属关系，都是可以 单独承担义务和享受权利的民事主体。“城市土地实行国有土地所有制度、农村土地实行集 体土地所有制度”是中国历史上第一次对城市和农村实行不同的土地所有制形式。 十一届三中全会后，中国实行改革开放，国家经济体制出现了不断市场化的新趋势，社 会主义土地所有制也相应地发生了一些改革。这些改革首先出现在中国农村，随着农村土地 承包经营制的推行，集体土地的使用权与所有权开始分离。与此同时，城市用地方面也逐渐 引入一些市场运作的方式，分离了国有土地的所有权和使用权，并努力探索有偿、有期限、 有流通的土地使用权市场建设。土地所有权和其他权利的分离是中国社会主义土地所有制在 市场经济环境下的一种适应性调整，也是符合中国经济改革大潮的重要举措。 ② 于是，中国土地市场 运行对经济增长的拉动作用越来越明显，这主要体现在土地一级 市场、土地二级市场和土地市场化程度发展三方面。土地一级市场，作为国有土地使用权的 出让市场，其相当部分的土地供应量是新增建设用地，而这些新增建设用地主要来源于政府 对农地的征收或征用。因此，从某种程度上来说，土地一级市场运行对经济增长的影响主要 是通过政府的农地非农化行为产生的。土地二级市场的运行是建立在一级市场运行的基础上 的，通过土地一级市场形成的存量建设用地是土地二级市场运行的主要源泉。总体来看，土 2 地二级市场作为对存量建设用地进行再配置的一种机制，其运行和发展的直接效果就是建设 用地结构的改变，而驱动这一结构变化的动力就在于产业结构的优化。此外，由于我国土地 市场运行的起步较晚、市场机制不够完善、市场化进程仍在推进之中，因此市场成熟度的发 展对经济增长的影响也非常明显。 3．城乡土地统筹的迫切性与挑战 目前，城乡之间土地统筹发展主要涉及乡镇集镇等和村集体等之间的协调、互动关系， 从城乡土地之间的不同主体以及城乡建设用地挂钩运行的现状看主要存在以下问题与挑战。 3.1 集镇地区建设用地指标有限，难以满足发展建设需要 作为主管广大乡村地区的一级政府，乡镇政府一方面肩负着管理全地区经济、社会发展 的责任；另一方面，受上级政府指标考核及提升本地居民或村民生活水平的内外压力，乡镇 政府也拥有强烈的经济发展愿望，“以地招商”也成为他们竞相追逐的实现经济快速增长的 “特效药”。经济发展需要物质空间载体，而土地尤其是建设用地自然成为经济发展的最佳 承载空间，政府的财政、招商、GDP 的增长都与可支配建设用地的数量、质量密切相关。可 以看出，乡镇政府急切渴望有充足的建设用地指标供给。 然而，在2000 年以来，尤其是十一五期间，国家土地政策进一步从紧，面对耕地减少 过快、过多的现象，严守18 亿亩耕地已经成为国家宏观调控的核心内容。与此同时，用于 地方支配的建设用地指标也逐年缩紧，而对于乡镇一级政府，每年自上而下分配的建设用地 指标更是寥寥无几，与地方强烈的发展愿望形成了较大的反差。因此，如何在国家宏观政策 的约束下寻求建设用地“指标依赖”的合理突破成为如乡镇一级地方政府破解地方发展桎梏 的主要目标。 3.2 乡村地区土地闲置情况严